|  |
Региональное законодательство / Нижегородская область
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 24 сентября 2009 г. по делу № 3-135/09
24 сентября 2009 года судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда В составе председательствующего: судьи Самарцевой В.В. При секретаре судебного заседания Антоновой Е.А. С участием прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Котеевой М.Г. Рассмотрела в открытом судебном заседании Гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими п. "а" п. 5 ст. 6 , ч. 1 ст. 22 Закона Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З),
установила:
прокурор Нижегородской области (далее по тексту - прокурор области) обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими п. "а" п. 5 ст. 6 , ч. 1 ст. 22 Закона Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) со дня принятия. В обоснование заявления прокурор области указал следующие доводы. Подпунктом "а" пункта 5 части 1 статьи 6 Закона области № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) (далее - Закон области), Правительству области предоставлены полномочия по принятию решения о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия.
Частью 1 ст. 22 Закона области предусмотрено, что решение о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия принимается Правительством области по представлению государственного органа охраны объектов культурного наследия области на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и согласования с Законодательным Собранием Нижегородской области, оформляемого постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области.
Прокурор области в заявлении указал, что данные нормы Закона области противоречат действующему законодательству РФ и подлежат приведению в соответствие с ним. Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые *** охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Согласно пункту 15 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения. Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Пунктом 10 статьи 9 Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено принятие в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исключении объекта культурного наследия из указанного реестра, о перемещении объекта культурного наследия или об изменении его внутреннего или внешнего облика, об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения либо о воссоздании утраченного объекта культурного наследия федерального значения. В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия. При этом Федеральный закон не содержит норм, регулирующих перемещение объектов культурного наследия, а относящиеся к сохранению объектов мероприятия четко определены Федеральным законом: консервация, ремонт, реставрация, приспособление (статьи 40 - 44). Согласно п. 1 ст. 63 Федерального закона впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено настоящим Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865 (СП СССР, 1982, № 26, ст. 133) и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат настоящему Федеральному закону. В связи с тем, что указанные нормативные акты Правительством РФ не приняты, в настоящее время действует указанное Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, пунктом 45, которого предусмотрено, что снос, перемещение и изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров СССР (в настоящее время - Правительство РФ) - в отношении памятников общесоюзного значения и Совета Министров союзной республики (в настоящее время - отсутствуют) - в отношении памятников республиканского и местного значения. Кроме того, пунктом 8 статьи 18 Федерального закона предусмотрено, что выявленные объекты культурного наследия до принятия решения о включении их в реестр либо об отказе включить их в реестр подлежат государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом. Более того, пунктом 6 данной статьи установлено, что объекты археологического наследия считаются выявленными объектами культурного наследия со дня их обнаружения. Следовательно, перемещение объектов культурного наследия, а также выявленных объектов культурного наследия возможно только по решению Правительства РФ. Таким образом, нормы Закона области, устанавливающие полномочия Правительства Нижегородской области по принятию решения о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия, противоречат действующему федеральному законодательству. Прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области, участвующий в судебном заседании Котеева М.Г. поддержала доводы заявления прокурора области в полном объеме и просила об удовлетворении заявления. Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности Морозова В.В. с доводами заявления прокурора области не согласилась. В обоснование возражений на заявление прокурора привела следующие доводы. Пунктом 10 статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отнесено принятие в случаях, установленных Федеральным законом, решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, об исключении объекта культурного наследия из указанного реестра, наследия или об изменении его внутреннего или внешнего облика, об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения либо о воссоздании утраченного объекта культурного наследия федерального значения. В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия. Федеральный закон не содержит норм, регулирующих перемещение объектов культурного наследия. В связи с тем, что Правительством Российской Федерации не приняты нормативные акты, регулирующие этот вопрос, в соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона в настоящее время действует Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865 (далее - Положение). В соответствии с пунктом 45 Положения снос, перемещение и изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров СССР (в настоящее время - Правительство Российской Федерации) - в отношении памятников общесоюзного значения и Совета Министров союзной республики (в настоящее время - отсутствуют) - в отношении памятников республиканского и местного значения. Как видно из редакции указанной статьи Федерального закона федеральными органами государственной власти принимается решение о перемещении объектов федерального значения, а вопрос перемещения региональных памятников федеральным законодательством остается неурегулированным. В то же время согласно части 1 статьи 33 Федерального закона объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных последствий. В соответствии с пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона к полномочиям органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия субъектов Российской Федерации относится государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения. В соответствии со статьей 6 Федерального закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами субъектов и местного самоуправления мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия. Государственная охрана включает в себя, в том числе, установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объектов культурного наследия, перемещение объектов культурного наследия, нанесение ущерба объектам культурного наследия, изменение облика и интерьера объектов культурного наследия. Таким образом, отнесение к компетенции соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации принятия решения о перемещении объектов культурного наследия регионального значения в качестве исключительной меры по обеспеченности его сохранности, направленной на предотвращение его разрушения, не противоречит нормам федерального законодательства. Изложенное позволяет сделать вывод, что исходя из целей и задач государственной охраны объектов культурного наследия, в условиях отсутствия правовой нормы федерального законодательства по данному вопросу как по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (п. "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) отнесение принятия решения о перемещении объекта культурного наследия регионального значения к полномочиям органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Законодательное Собрание Нижегородской области предлагает рассматривать оспариваемые нормы как случай опережающего правового регулирования, допускаемого частью 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Практика такого подхода успешно применяется в таких регионах Российской Федерации, как Брянская область, Калининградская область, Курская область и Оренбургская область. Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Морозова В.В. просила суд отказать прокурору области в удовлетворении заявления. Представитель Правительства Нижегородской области по доверенности Рыбарчук О.В. с доводами заявления прокурора области не согласилась. В обоснование своих возражений она привела доводы, аналогичные доводам возражений, изложенные представителем Законодательного Собрания Нижегородской области. Представитель Правительства Нижегородской области просила суд отказать прокурору области в удовлетворении заявления. Проверив материалы настоящего дела, обсудив доводы заявления прокурора области, заслушав прокурора отдела прокуратуры Нижегородской области Котееву М.Г., просившую об удовлетворении заявления прокурора, заслушав доводы возражений представителя Законодательного Собрания Нижегородской области по доверенности Морозовой В.В. и представителя Правительства Нижегородской области по доверенности Рыбарчук О.В., судебная коллегия находит заявление прокурора области обоснованным и подлежащим удовлетворению частично по следующим мотивам и основаниям. В соответствии с частью 1 ст. 251 ГПК РФ, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. В соответствии с положениями п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ, верховный суд республики, краевой, областной суд... рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Закон Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) является нормативным правовым актом, принятым представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - Законодательным Собранием Нижегородской области в соответствии с Уставом Нижегородской области и Законом Нижегородской области от 10 февраля 2005 года № 8-З "О нормативных правовых актах в Нижегородской области".
Закон Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) опубликован в газете "Нижегородские новости "Правовая среда" № 64 (1050) от 17.07.2009 года.
При таких обстоятельствах оспариваемые положения Закона области подлежат рассмотрению на предмет соответствия их федеральному законодательству Нижегородским областным судом. Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Подпунктом "а" п. 5 ст. 6 и частью 1 ст. 22 Закона области Правительству области предоставлены полномочия по принятию решения о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы и согласования с Законодательным Собранием Нижегородской области, оформляемого постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области.
Наделение Правительства Нижегородской области такими полномочиями противоречит действующему федеральному законодательству по вопросам охраны памятников истории и культуры. К такому выводу судебная коллегия приходит на основании следующих мотивов. В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целях сохранения культурного наследия Российской Федерацией был принят Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" с последующими дополнениями и изменениями. Согласно преамбуле данного Федерального закона в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 6 Федерального закона под охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом. В соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона сохранение объекта культурного наследия в целях настоящего Федерального закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор. Таким образом, из приведенной нормы Федерального закона следует, что такого способа сохранения объекта культурного наследия как его перемещение, не предусмотрено. Пунктом 10 статьи 9 Федерального закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта культурного наследия федерального значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации, об исключении объекта культурного наследия из указанного Реестра, о перемещении объекта культурного наследия или об изменении его внутреннего или внешнего облика, об изменении категории историко-культурного значения объекта культурного наследия федерального значения либо о воссоздании утраченного объекта культурного наследия федерального значения. Другие нормы Федерального закона не содержат указаний, касающихся вопросов перемещения объектов культурного наследия, как федерального значения, так и регионального значения. Положениями ст. 9.1 Федерального закона предусмотрен перечень полномочий, которые Российская Федерация передает для осуществления своих полномочий в области охраны объектов культурного наследия субъектам Российской Федерации. Из анализа данной нормы следует, что такого полномочия как решение вопросов о перемещении объектов культурного наследия федерального либо только регионального значения Российская Федерация не передала субъектам Российской Федерации. ]]>В соответствии с положениями ст. 9.2 Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения; определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Согласно положениям ч. 2 ст. 33 Федерального закона государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя: 2) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, формирование и ведение реестра; 3) проведение историко-культурной экспертизы; 4) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия; 5) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима; 6) контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона; 7) разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; 8) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ; 9) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ; 10) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; 11) установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования; 12) установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений; 13) контроль за состоянием объектов культурного наследия; 14) иные мероприятия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия. Доводы представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Морозовой В.В. о том, что вопросы перемещения объектов культурного наследия относятся именно к иным мероприятиям, предусмотренным п. 14 данной нормы, направленным на сохранение объекта культурного наследия, опровергаются текстом пункта 14 ч. 2 ст. 33 Федерального закона. А именно, п. 14 ч. 2 ст. 33 Федерального закона предусматривает: иные мероприятия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия. Таким образом, данный пункт ст. 33 Федерального закона указывает на полномочия соответствующих органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленных тем же Федеральным законом. Полномочия относительно перемещения объектов культурного наследия предусмотрены только в п. 10 ст. 9 Федерального закона и относятся к Российской Федерации. Довод представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Морозовой В.В. о том, что редакция п. 10 статьи 9 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" не регулирует вопрос перемещения региональных памятников, является необоснованным. Буквальное прочтение данной статьи следующее: "К полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся:... 10) принятие в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, решения о... перемещении объекта культурного наследия...". При этом в данной статье не указано, что федеральными органами государственной власти принимается решение о перемещении именно объектов федерального значения. Довод представителей Законодательного Собрания Нижегородской области Морозовой В.В. и Правительства Нижегородской области Рыбарчук О.В. о том, что Федеральный закон не запрещает осуществление таких мер сохранения объектов культурного наследия как перемещение этих объектов, а, следовательно, субъект Российской Федерации вправе восполнить этот пробел в законодательстве самостоятельно, судебная коллегия находит неубедительным, поскольку такового пробела в законодательстве, действующем на момент рассмотрения данного дела не имеется. В связи с тем, что Правительством Российской Федерации не приняты нормативные акты, регулирующие этот вопрос, в соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона в настоящее время действует Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865 (далее - Положение). В соответствии с пунктом 45 Положения снос, перемещение и изменение недвижимых памятников истории и культуры запрещаются. Исключение из этого правила может допускаться лишь с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров СССР (в настоящее время - Правительство Российской Федерации) - в отношении памятников общесоюзного значения и Совета Министров союзной республики (в настоящее время - отсутствуют) - в отношении памятников республиканского и местного значения. Таким образом, в силу указанного пункта решение вопросов о перемещении памятников федерального и регионального значения отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации, которое в каждом отдельном исключительном случае может принять конкретное решение о перемещении конкретного объекта культурного наследия. Орган государственной исполнительной власти субъекта Российской Федерации такими полномочиями даже в отношении объектов культурного наследия регионального значения не наделен. В соответствии с п. 15 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными субъектами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесены полномочия по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения. Эти полномочия субъект Российской Федерации реализует в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами и в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Довод представителя Законодательного Собрания Нижегородской области, касающийся опережающего правового регулирования, судебная коллегия находит также не убедительным, поскольку что п. 2 ст. 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действительно, установлено, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Однако, Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" уже принят и является действующим, при этом Федеральный закон четко регулирует вопросы сохранения объектов культурного наследия, определив полномочия при решении этих вопросов как Российской Федерации так и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, и при отсутствии в данном Законе нормы о перемещении объектов культурного наследия регионального значения, признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не наделяет субъект Российской Федерации автоматически полномочиями по решению в полном объеме данного вопроса. Такой вывод судебной коллегии основан на положениях ч. 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации, принятыми по предмету совместного ведения, действует федеральный закон. Кроме того, в качестве доказательств, подтверждающих свои выводы, судебная коллегия ссылается на письма первого заместителя Председателя Комитета по культуре Государственной Думы Федерального Собрания РФ Д.Е.Г., руководителя Управления Росохранкультуры по Приволжскому федеральному округу М.Д.А., руководителя Управления Минюста России по Нижегородской области Б.А.Г. (л.д. 24 - 31). Кроме того, пунктом 4 главы 8 Концепции сохранения и эффективного использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Нижнего Новгорода, утвержденной Постановлением Правительства Нижегородской области от 29.11.2006 года № 395, предусмотрено: "Перемещение объектов культурного наследия и ценных объектов историко-градостроительной среды возможно лишь в качестве исключительной меры с целью предотвращения их полной утраты. В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" принятие решения о перемещении объектов культурного наследия относится к полномочиям Российской Федерации". Таким образом, судебная коллегия считает, что оспариваемые пункты нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, принятого и опубликованного в установленном порядке, подлежат признанию недействующими, поскольку законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу о том, что требования прокурора области о признании недействующим п. "а" п. 5 ст. 6 Закона области подлежат частичному удовлетворению, только в части касающейся вопроса перемещения объектов культурного наследия по следующим мотивам. Подпункт "а" ч. 5 ст. 6 Закона области изложен следующим образом:
а) принятие решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр как объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения либо об отказе включить такой объект в реестр, а также о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекту культурного наследия. Указанный подпункт "а" в части слов "принятие решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр как объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения либо об отказе включить такой объект в реестр" соответствует Федеральному закону, а именно п. 6 ст. 9.2 Федерального закона, согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. Поэтому заявление прокурора области в этой части может быть удовлетворено только частично. Судебная коллегия находит заявление прокурора области обоснованным и подлежащим частичному удовлетворению, а доводы возражений представителей Законодательного Собрания Нижегородской области Морозовой В.В. и представителя Правительства Нижегородской области Рыбарчук О.В. неубедительными, поскольку судебная коллегия не может с ними согласиться по приведенным выше мотивам. В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный акт действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного времени. В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", изложенными в пункте 28, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вступили в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемые положения Закона области были приняты 03 июля 2009 года, в то время как действовал Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и вступили в противоречие с этим Федеральным законом в день принятия Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З. Поэтому судебная коллегия считает, что оспариваемые положения Закона области следует признать недействующими со дня, когда они вступили в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, то есть с 03 июля 2009 года. В соответствии с положениями п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29 ноября 2007 года, в том случае, если нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, признан недействующим полностью или в части, судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по делу. В данном случае оспариваемый нормативный правовой акт принят государственным органом представительной власти субъекта Российской Федерации - Законодательным Собранием Нижегородской области и подписан высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, поэтому судебные расходы, связанные с рассмотрением данного дела следует отнести на Законодательное Собрание Нижегородской области. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 88 ГПК РФ к судебным расходам относится оплата государственной пошлины, связанной с рассмотрением дела в суде. В соответствии с положениями ст. 333.19 Налогового кодекса РФ при рассмотрении заявлений неимущественного характера с юридических лиц взимается государственная пошлина в размере 2000 рублей в доход государства. Поэтому с Законодательного Собрания Нижегородской области надлежит взыскать государственную пошлину в размере 2 000 рублей в доход государства. В соответствии с положениями ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда или сообщение о решении суда подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был опубликован нормативный правовой акт, судебная коллегия считает необходимым возложить обязанность по опубликованию сведений о настоящем решении в средстве массовой информации - газете "Нижегородские новости", в котором оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован, на Законодательное Собрание Нижегородской области. На основании изложенного и руководствуясь ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия,
решила:
заявление прокурора Нижегородской области о признании недействующими п. "а" п. 5 ст. 6 , ч. 1 ст. 22 Закона Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) - удовлетворить частично. Признать недействующими: - п. "а" п. 5 ст. 6 в части слов: "а также о перемещении объекта культурного наследия регионального значения, выявленного объекта культурного наследия", - ч. 1 ст. 22 Закона Нижегородской области от 03.07.2007 № 86-З "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-З) - со дня принятия Закона Нижегородской области от 03.07.2009 № 89-3, то есть с 03 июля 2009 года. Обязать Законодательное Собрание Нижегородской области опубликовать сведения о настоящем решении в газете "Нижегородские новости" после вступления решения суда в законную силу. Взыскать с Законодательного Собрания Нижегородской области государственную пошлину, связанную с рассмотрением судом данного дела, в размере 2000 рублей в доход государства. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение 10 дней со дня вынесения мотивированного решения в окончательной форме.
Председательствующий В.В.САМАРЦЕВА
Решение изготовлено в окончательной форме 28 сентября 2009 года
Судья областного суда В.В.САМАРЦЕВА
Решение не вступило в законную силу.
Судья областного суда В.В.САМАРЦЕВА
| | |
|
