КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ
ОТЧЕТ
О РАБОТЕ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ
ЗА 2009 ГОД
Ежегодный отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж подготовлен к рассмотрению Воронежской городской Думой и публикации для ознакомления общественности в соответствии со ст. 29
Положения о Контрольно-счетной палате, утвержденного решением городской Думы от 07.12.2005 № 205-II. В отчете представлены результаты совместной работы органов местного самоуправления городского округа город Воронеж - городской Думы, администрации, Контрольно-счетной палаты по улучшению качества реализации полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Деятельность Контрольно-счетной палаты осуществлялась в единой системе предотвращения финансовых нарушений, контроля полноты и своевременности поступления доходов бюджета, внедрения принципов аудита эффективности бюджетных расходов по жизнеобеспечивающим для города направлениям. В отличие от предыдущих отчетных периодов, работа КСП в 2009 году строилась исходя из следующих условий:
- в соответствии с требованиями новой редакции Бюджетного кодекса РФ реализована двухэтапная схема проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета за предыдущий финансовый год, предусматривающая внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и последующую подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета;
- в ходе проверок в обязательном порядке уделялось внимание вопросу оценки эффективности деятельности структурных подразделений администрации и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с показателями, установленными Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2008 № 1313-р.
Как и в предыдущие годы, Контрольно-счетная палата осуществляла экспертно-аналитическую, контрольно-ревизионную и информационную деятельность. Планом работы на 2009 год, сформированным с учетом предложений администрации городского округа и городской Думы и утвержденным решением Воронежской городской Думы от 19.12.2008 № 430-II, было предусмотрено значительное увеличение нагрузки на сотрудников - в среднем на 50%. В целом с поставленной на 2009 год задачей КСП справилась: из 99 пунктов плана исполнено 96. Также проведено 7 внеплановых контрольных мероприятий, из них 2 - по поручениям городской Думы, 1 - по обращению Контрольно-счетной палаты Воронежской области, 1 - прокуратуры Воронежской области.
Всего за отчетный год проведено 102 контрольно-ревизионных мероприятия (а также 27 встречных проверок) и 43 экспертно-аналитических. За 3 года (2007 - 2009) количество реализованных мероприятий значительно возросло (диаграмма 1). Соответственно увеличилось количество объектов контроля. В 2009 году контролем КСП было охвачено 119 объектов (в 2007 году - 57, в 2008 - 56), из них:
- 21 структурное подразделение администрации городского округа;
- 65 муниципальных учреждений (из них 49 - образования, 13 - здравоохранения, 3 - прочие);
- 10 муниципальных предприятий;
- 11 немуниципальных хозяйствующих субъектов.
Диаграмма 1
Рисунок не приводится.
В целях реализации принципа гласности в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" информация о результатах проверок размещалась на интернет-сайте КСП (www.ksp36.ru), а также в разделе на сайте "Счетные палаты России" (www.ach-fci.ru). По решению жюри Всероссийского конкурса интернет-сайтов "Прозрачный муниципалитет. Контрольные органы в Интернете", учрежденного Институтом муниципального управления, электронным журналом "Энциклопедия местного самоуправления" и газетой "Местное самоуправление", сайт Контрольно-счетной палаты занял второе место и награжден дипломом. За 2009 год сайт посетило 15 268 человек, что почти в 2 раза больше, чем в предыдущем отчетном периоде.
В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, связанных с незаконным использованием средств местного бюджета, а также муниципальной собственности, в рамках заключенных ранее соглашений продолжено взаимодействие с прокуратурой Воронежской области, Главным управлением внутренних дел, Управлением Федеральной антимонопольной службы, Управлением Федеральной налоговой службы и Контрольно-счетной палатой Воронежской области.
В октябре 2009 года на семинаре-совещании руководителей контрольно-счетных органов муниципальных образований создан Союз контрольно-счетных органов Воронежской области, основная задача которого - совершенствование и развитие системы внешнего финансового контроля. Председатель КСП городского округа город Воронеж избран заместителем председателя Союза.
В соответствии с Положением
одной из важнейших задач Контрольно-счетной палаты является финансовая экспертиза проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств местного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение местного бюджета. Во исполнение данной задачи в соответствии с планом работы проведена экспертиза и подготовлено 43 заключения на проекты решений городской Думы, в том числе: заключение на отчет об исполнении бюджета
городского округа за 2008 год; заключение на проект бюджета на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов; 6 заключений по муниципальным целевым программам; 5 - о внесении изменений в бюджет городского округа; 30 - на проекты правовых актов в соответствии с компетенцией, что на 30% превышает количество заключений, подготовленных в 2008 году.
Заключения направлялись в Воронежскую городскую Думу. Ряд замечаний учтен в рабочем порядке, ряд - при принятии правовых актов. Например, приняты предложения:
- по увеличению плановых доходов бюджета на 2010 год по налоговым доходам на 175000 тыс. рублей (НДФЛ, единый налог на вмененный доход, земельный налог);
- по корректировке доходов бюджета на 2009 год в сторону увеличения на сумму кредиторской задолженности по отчислениям на развитие инженерной инфраструктуры (115729 тыс. рублей) и по перечислениям части прибыли муниципальных унитарных предприятий (126592 тыс. рублей), а также учтен ожидаемый рост доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении, на сумму 6000 тыс. рублей;
- по дифференциации положений об оплате труда работников муниципальных учреждений по видам экономической деятельности и ряд других.
При принятии решений Воронежской городской Думой учтено мнение КСП о нецелесообразности продажи котельной в пос. Масловка, находящейся в хозяйственном ведении МУП "Ресурсосбережение", для погашения задолженности, образовавшейся в результате неэффективного управления муниципальным предприятием и принятия экономически необоснованных решений о передаче вводов отопления и горячего водоснабжения. В результате городской Думой согласована реорганизация МУП "Ресурсосбережение" в форме присоединения к МКП "Воронежтеплосеть", что позволит сохранить в муниципальной собственности жизнеобеспечивающий объект. По рекомендации КСП администрацией более детально проработан вопрос ликвидации МУЗ "Консультативно-диагностическая поликлиника" с целью создания одноименного автономного учреждения и возможные социально-экономические последствия такого решения.
Однако процедура направления проектов правовых актов на экспертизу в Контрольно-счетную палату до настоящего времени документально не закреплена. Зачастую проекты поступают в сроки, не позволяющие всесторонне проанализировать проблему и рассмотреть вопрос на профильных комиссиях с учетом выводов КСП. В отдельных случаях документы по вопросам, относящимся к компетенции Контрольно-счетной палаты, на экспертизу не направлялись.
Так, не представилось возможным провести предварительный анализ 10 долгосрочных целевых программ, утвержденных главой городского округа, как это предусмотрено ст. 157 Бюджетного кодекса РФ и ст. 7
Положения о бюджетном процессе в городском округе город Воронеж.
Несмотря на указанные проблемы организационного характера, количество проектов документов, направляемых в КСП для анализа и подготовки заключений, увеличивается, круг вопросов расширяется. В 2010 году Контрольно-счетная палата планирует развивать экспертно-аналитическое направление деятельности как инструмент предварительного контроля, в том числе в направлении противодействия коррупции и реализации антикризисных мер. С целью совершенствования правовой базы городского округа, детальной проработки всех аспектов необходимо развивать положительный опыт сотрудничества с администрацией в сфере нормотворчества, в том числе на стадии формирования проектов правовых актов.
Особое внимание традиционно уделялось контрольно-ревизионной деятельности, в том числе совершенствованию технологии ее осуществления и методическому обеспечению. В 2009 году разработаны и утверждены следующие методические рекомендации: по осуществлению контроля реализации результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов городского округа на предмет коррупциогенности, экспертизы проектов муниципальных целевых программ, по проведению проверок финансово-хозяйственной деятельности муниципальных учреждений, размещения муниципального заказа, эффективности реализации муниципальных целевых программ.
По итогам контрольных мероприятий, проведенных в 2009 году, выявлено нарушений и недостатков на общую сумму 1010090 тыс. рублей (из них нарушений - на сумму 770957 тыс. рублей). В сравнении с 2007 и 2008 годом объем установленных нарушений снижается (в 2007 году - 3226 385 тыс. рублей, в 2008 году - 1674304 тыс. рублей), в том числе благодаря принятым мерам по укреплению финансовой дисциплины.
Структура нарушений и недостатков выглядит следующим образом (диаграммы 2 и 3 - не приводятся):
Диаграмма 2
Рисунок не приводится.
Диаграмма 3
Рисунок не приводится.
Таким образом, по результатам проверок наибольший удельный вес приходится на нарушения и недостатки при исполнении бюджета (59%). Однако сравнительный анализ за 3 года (2007 - 2009) показал, что выявляемые нарушения и недостатки при работе с муниципальной собственностью имеют тенденцию к росту как в относительных, так и в абсолютных величинах (диаграмма 3).
В 2009 году апробирована новая концепция сотрудничества администрации и КСП в целях принятия мер по итогам проведенных проверок. В регламенте администрации
появился детально проработанный с учетом пожеланий КСП порядок работы администрации, ее структурных подразделений, муниципальных предприятий и учреждений при проведении проверок.
]]>По письму КСП руководителем Департамента жилищно-коммунального хозяйства приняты меры к недопущению указанного нарушения и 26.08.2009 в аукционную документацию внесены изменения.
Другие предложения КСП, в том числе о необходимости проведения ревизии приборов учета потребляемых энергоресурсов, установленных за счет средств бюджета, и осуществления контроля за правильностью их показаний, учтены в плане мероприятий, утвержденном главой городского округа.
В соответствии с утвержденным планом работы в 2010 году в режиме аудита эффективности будут продолжены проверки реализации программы за 2009 год.
При реформировании городской системы ЖКХ без должного внимания оставлен вопрос о задолженности населения, арендаторов (субабонентов) перед РайДЕЗами за жилищно-коммунальные услуги. Значительная часть этих долгов уже оплачена из бюджета на основании решений арбитражного суда по искам поставщиков коммунальных ресурсов. В то же время городской округ, выполнивший обязательства по оплате за третьих лиц, не приобрел прав требования к должникам в порядке, установленном ст. 313, 382 ГК РФ. Учет этих требований контроль за их погашением не осуществляется. По состоянию на 01.01.2009 по отдельным МУ "РайДЕЗ ЖКХ" числится переплата по бюджетным средствам на сумму 24700,4 тыс. рублей, (МУ "РайДЕЗ ЖКХ". Коминтерновского района - 12927,5 тыс. рублей, МУ "РайДЕЗ ЖКХ" Ленинского района - 11772,9 тыс. рублей). Полагаем, что данная задолженность не должна числиться за РайДЕЗами, а средства от ее погашения не должны направляться на их содержание. Кредитором и взыскателем должна быть администрация, а платежи - поступать напрямую в бюджет.
Управление муниципальными предприятиями
В 2009 году проведен ряд контрольно-ревизионных и экспертное аналитических мероприятий, направленных на оценку качества управления муниципальными предприятиями.
В 2009 году в городском округе числилось 90 муниципальных предприятий, из них в отношении 37 возбуждено конкурсное производство.
К ухудшению финансового состояния и банкротству предприятий, которые могут работать прибыльно и приносить доход в бюджет, как правило, приводит нерациональное хозяйствование и принятие экономически необоснованных управленческих решений. В результате отсутствия эффективного контроля за деятельностью муниципальных предприятий за период с 2003 года перешло в конкурсную массу предприятий - банкротов 18% имущества, переданного в хозяйственное ведение, общей стоимостью более 7 млрд. рублей. Отчисления в бюджет части прибыли за пользование муниципальным имуществом в 2008 году по отношению к 2007 году сократились на 35% (на 17510,7 тыс. рублей). Задолженность за 9 месяцев 2009 года возросла более чем в 2 раза и на 1 октября составила 120 млн. рублей.
Цели деятельности большей части муниципальных предприятий не соответствуют ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Практически с первых дней своей работы Контрольно-счетная палата обращала внимание администрации на необходимость разработки концепции реформирования муниципального сектора экономики.
Функции по утверждению показателей экономической эффективности деятельности унитарных и казенных предприятий не закреплены ни за одним из структурных подразделений администрации.
Постановлением
главы городского округа город Воронеж от 18.07.2008 № 1035 при администрации городского округа образована балансовая комиссия по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных предприятий и учреждений. За 2009 год проведено 3 заседания комиссии (2 из них - в декабре), на которых рассмотрено 9 вопросов - в основном о ликвидации и реорганизации муниципальных предприятий, а также отдельные вопросы согласовательного характера. За год на комиссию вынесены итоги финансово-хозяйственной деятельности только по двум предприятиям - МУП СОК "Олимпик" и МУП "Школьник-2". Таким образом, системный анализ финансово-хозяйственной деятельности балансовой комиссией не осуществлялся.
В ряде случаев имущество, переданное в хозяйственное ведение, для осуществления уставной деятельности не используется, сдается в субаренду по заниженным ставкам, в результате предприятиями недополучен доход в размере 42526 тыс. рублей, в том числе: МУП "Донской водозабор" - 1343 тыс. рублей, МУП "МРЦ" - 5089,5 тыс. рублей, МУП "Рынок "Придача" - 3579,3 тыс. рублей, МУП "Рынок "Юго-Западный" - 32514,2 тыс. рублей.
В результате неэффективного использования муниципального имущества МУП "Ресурсосбережение" при отсутствии контроля со стороны собственника потери доходов предприятия за три года составили 6102 тыс. рублей. Например, в нарушение п. 5
постановления Воронежской городской Думы от 26.02.2004 № 18-I котельная по ул. Полякова, 13а сдавалась в аренду не как единый технологический комплекс, что привело к потере дохода в сумме 4753,1 тыс. рублей, а в результате заключения договоров с операторами сотовой связи без проведения оценки рыночной стоимости услуги недополучено 515,4 тыс. рублей.
Проверка МУП "ОКС Железнодорожного района" показала, что ни по одному объекту коммерческого строительства не представлены финансовые расчеты, обосновывающие себестоимость строительства, и не осуществлялось планирование получения прибыли.
За счет средств городского округа на земельных участках по ул. Димитрова N№ 17, 25, 27 произведен снос ветхих муниципальных жилых домов с предоставлением жильцам этих домов администрацией городского округа 19 квартир общей площадью 933,9 кв. м. Данные участки переданы предприятию для строительства муниципального многоэтажного дома, однако муниципальный дом не построен, а за счет средств дольщиков возведены две секции жилого дома (119 квартир). Требования со стороны администрации о передаче предприятием в муниципальную собственность соразмерного имущества не поступало. В результате неурегулированных взаимоотношений администрации городского округа и предприятия ущерб имуществу городского округа составил 7288,4 тыс. рублей (в ценах 1999 - 2001 годов).
Дольщикам 6, 8, 9 секций жилого дома по ул. Димитрова, 27, расторгнувшим договоры долевого строительства, предприятием не возвращены денежные средства в размере 8533 тыс. рублей. При этом директор МУП "ОКС Железнодорожного района", будучи заинтересованным лицом - учредителем ООО СК "Жилстроймонолит", накануне его банкротства необоснованно перечислил денежные средства в сумме 6902,9 тыс. рублей.
Особого внимания требует работа с казенными предприятиями. В связи с тем, что такие предприятия обеспечивают социально-значимые сферы жизнедеятельности города, кроме того, по их обязательствам собственник имущества несет субсидиарную ответственность, отсутствие необходимых нормативных документов и надлежащего уровня контроля может привести к негативным социально-экономическим последствиям.
С целью сохранения имущества муниципального транспорта принято решение об изменении вида МУП МТК "Воронежпассажиртранс" в казенное предприятие (постановление главы городского округа от 28.12.2009 № 315).
Этому предшествовала проведенная в 2008 - 2009 годах реорганизация муниципальных транспортных предприятий МУП "ПАТП № 4" и МУП "ПАТП № 5" в форме присоединения к МУП МТК "Воронежпассажиртранс" на момент объединения находившемся в предбанкротном состоянии ввиду полного отсутствия собственного имущества. На конец 2009 года с учетом приобретенного по федеральной программе подвижного состава МУП МТК "Воронежпассажиртранс" располагало 86 ед. троллейбусов и 130 ед. автобусов.
При том, что предприятием в интересах городского округа осуществлялись перевозки на социально-значимых маршрутах, муниципальный заказ на перевозку пассажиров управлением организации городских пассажирских перевозок не доводился, денежные средства на его выполнение в бюджете на 2009 год предусмотрены не были. В целях обеспечения эффективной работы казенного предприятия необходимо незамедлительно принять меры по передаче ему рентабельных маршрутов с одновременным справедливым распределением нерентабельных социально-значимых объемов транспортной работы между перевозчиками всех форм собственности. А также обеспечить условия конкурентоспособности электротранспорта на существующих маршрутах путем исключения дублирующих автобусных маршрутов.
Кроме того, необходимо разработать и утвердить Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат, Положение об определении условий формирования заказа на перевозки, смету доходов и расходов предприятия, а также Программу развития казенного предприятия с учетом необходимости бюджетных инвестиций в контактную сеть и энергохозяйство.
Контрольно-счетная палата неоднократно обращала внимание на неэффективное и бесконтрольное бюджетное субсидирование убытков хозяйствующих субъектов. Данный вид бюджетных расходов нарушает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ) и угнетает городскую экономику, вынуждая предприятия искусственно формировать убытки.
Необходимо отметить, что за прошедший год ситуация изменилась - разработано и принято постановление
главы городского округа от 26.12.2008 № 1661 "Об утверждении порядка предоставления в 2009 году субсидий МКП "Воронежгорсвет" на выполнение муниципального задания для муниципальных нужд (оказание услуг по уличному Освещению). В соответствии с данным документом
управлением дорожного хозяйства и благоустройства с МКП "Воронежгорсвет" заключен договор о предоставлении субсидий на уличное освещение территории городского округа, утверждены муниципальное задание и смета доходов и расходов на 2009 год.
Постановлением
главы городского округа от 12.02.2009 № 45 утвержден, порядок предоставления субсидий МКП "Воронежский жилищно-коммунальный комбинат" на возмещение затрат в связи с оказанием, услуг по содержанию и текущему ремонту муниципального специализированного жилищного фонда, Положение об определении условий и порядка формирования заказа учредителя МКП "ВЖКК".
Однако принятие данных актов свидетельствует не столько о системной работе администрации, сколько об инициативе руководства муниципальных предприятий и их реакции на представления Контрольно-счетной палаты.
При этом даже утвержденные нормативные акты не находят применения, и деятельность структурных подразделений администрации осуществляется "по-старинке". Так, при формировании проекта бюджета на 2010 год вопреки требованиям вышеупомянутого постановления
главы городского округа от 12.02.2009 № 45 при расчете субсидий МКП "ВЖКК" не приняты во внимание доходы предприятия от сдачи в аренду нежилых помещений, которые передавались исключительно с целью покрытия затрат на обслуживание общежитий.
Планы на 2010 год
Приоритетные направления работы Контрольно-счетной палаты на 2010 год коррелируются с Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию и предъявленными в нем принципиально новыми требованиями к осуществлению муниципального контроля, который должен сопровождаться детальным анализом достижения эффекта, планируемого при принятии решения о выделении бюджетных средств.
В связи с этим Контрольно-счетная палата считает необходимым:
- проведение контрольных мероприятий с точки зрения оценки эффективности деятельности структурных подразделений администрации и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с показателями, установленными Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2008 № 1313-р;
- максимальное применение аудита эффективности в ходе контрольных и экспертных мероприятий;
- совершенствование методологии и технологии контрольных мероприятий с целью повышения эффективности проверок и минимизации затрат на их проведение;
- проведение экспертиз проектов правовых актов на предмет коррупциогенности содержащихся в них положений, в том числе: наличия коллизии правовых норм, бланкетных норм, широких дискреционных положений, а также выявление пробелов в правовом регулировании;
- создание действенной системы контроля за реализацией принимаемых антикризисных мер.
Считаем необходимым прежде всего обратить внимание на следующие направления работы структурных подразделений администрации:
- осуществление полномочий, предусмотренных ст. 20 Федерального закона от 14.02.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях";
- реализация полномочий в сфере дорожного хозяйства и благоустройства;
- взаимодействие подразделений администрации в сфере управления муниципальным имуществом и землей;
- подходы к социально-экономическому планированию и прогнозированию, формированию тарифов и предоставлению льгот;
- бюджетирование, ориентированное на результат.
В течение 2009 года в городском округе активизировалась работа по созданию муниципальных автономных учреждений. Контрольно-счетная палата обращала внимание администрации на необходимость детальной проработки вопросов их деятельности, в том числе определения порядка взаимодействия таких учреждений со сторонними организациями (поставщиками и субподрядчиками). С целью оперативного мониторинга ситуации, выработки при необходимости мер корректирующего характера, в 2010 году впервые планируется проведение комплексной проверки деятельности МАУ городского округа.
Учитывая отсутствие на сегодняшний день в городском округе эффективного управления муниципальными предприятиями, Контрольно-счетная палата планирует проведение проверок жизнеобеспечивающих предприятий, таких как МКП "Воронежтеплосеть", МУП "Воронежская горэлектросеть", МКП "Производственное объединение по обращению с отходами", МУП "Водоканал Воронежа".
Контролем также традиционно будут охвачены объекты социальной сферы, в том числе по вопросам эффективности размещения заказов для муниципальных нужд и внедрения новых форм оплаты труда (НСОТ).
В 2009 году взаимодействие с администрацией стало более конструктивным. В практику вошли совместный контроль за устранением нарушений и утверждаемые главой городского округа отчеты о принятых мерах по выполнению представлений и предписаний Контрольно-счетной палаты. Считаем необходимым и дальше развивать сотрудничество с администрацией городского округа, оказывать всестороннее содействие городской Думе по повышению результативности бюджетных расходов, эффективности деятельности администраторов доходов бюджета и использования муниципальной собственности.
