СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ СУДА
ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 октября 2009 года
| Судья: Папулова С.А. | N 33-471/2009 |
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего Дроздовой В.Ф.,
судей Цыгулева В.Т., Сенотрусовой И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора Облученского района ЕАО на решение Облученского районного суда ЕАО от 4 сентября 2009 года, которым постановлено:
Заявление прокурора Облученского района ЕАО о признании противоречащим закону постановления
главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" от 24.12.2008 № 1822 "Об утверждении программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год оставить без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Дроздовой В.Ф., пояснения прокурора Витютнева К.В., судебная коллегия
установила:
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление главы администрации МО "Облученский муниципальный район" ЕАО от 24.12.2008 имеет № 1822, а не № 1882.
прокурор Облученского района ЕАО обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону постановления
главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" ЕАО от 24.12.2008 № 1882 "Об утверждении программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год". Свои доводы мотивировал тем, что 24.12.2008 постановлением главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" № 1882 утверждена программа
"Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год (далее - программа). Указанным нормативным правовым актом
, в частности определены мероприятия программы на 2009 год, сроки и этапы их реализации, объемы финансирования и ответственные исполнители программы. Утверждение данной программы
постановлением главы администрации не соответствует требованиям действующего федерального законодательства.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 4 части 2 статьи 18 Устава МО "Облученский муниципальный район", а не пункт 4 части 1.
Согласно пункту 4 части 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие планов и программ развития муниципального образования относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления. Устав
муниципального образования "Облученский муниципальный район" в согласовании с нормами федерального законодательства к исключительной компетенции Собрания депутатов относит принятие планов и программ развития муниципального района, утверждение отчетов об их исполнении (пункт 4 части 1 ст. 18 Устава).
Также из заявления прокурора следует, что настоящая программа
обладает всеми признаками программы развития муниципального образования: она направлена на улучшение экологической обстановки, развитие системы экологической безопасности района, рассчитана на довольно длительный срок реализации - 1 год. Включает в себя целый комплекс программных мероприятий, направленных на решение целого ряда задач и достижение различных целей. В соответствии с пунктом 3 части 3 ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" планы и программы развития муниципального образования обязательно выносятся на публичные слушания. Аналогичное требование содержится в решении
Собрания депутатов Облученского муниципального района от 24 октября 2005 года № 273 "Об утверждении Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Облученский муниципальный район".
Таким образом, по мнению прокурора, глава администрации, утвердив своим постановлением вышеназванную программу
развития муниципального района на 2009 год, не только нарушил компетенцию органов местного самоуправления, но и лишил граждан Облученского муниципального района возможности реализовать свое право на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление главы администрации МО "Облученский муниципальный район" ЕАО от 24.12.2008 имеет № 1822, а не № 1882.
Прокурор Облученского района ЕАО просит суд признать противоречащим федеральному законодательству постановление
главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" от 24.12.2008 № 1882 "Об утверждении программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год".
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление главы администрации МО "Облученский муниципальный район" ЕАО от 24.12.2008 имеет № 1822, а не № 1882.
В судебном заседании прокурор Х.Т. заявленные требования поддержала, просила суд признать противоречащим законодательству постановление
главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" от 24.12.2008 № 1882 "Об утверждении программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год" со дня ее принятия. Дополнительно суду пояснила, что принятие каких-либо программ не входит в компетенцию главы администрации муниципального образования, указанная программа
не считается ведомственной целевой программой, а является программой развития, хотя и не была опубликована, имеет все признаки нормативного правового акта, а именно указанной программой утверждены мероприятия по ее реализации, установлены исполнители, и она рассчитана на длительный срок реализации - 1 год.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление главы администрации МО "Облученский муниципальный район" ЕАО от 24.12.2008 имеет № 1822, а не № 1882.
Представитель главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" И.О. заявленные требования не признал, суду пояснил, что доводы прокурора о признании противоречащим закону постановления
главы администрации № 1882 от 24.12.2008 "Об утверждении мероприятий по реализации программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год" необоснованны. Статья 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливает понятие ведомственных целевых программ, в соответствии с которой порядок разработки, утверждения и реализации региональных ведомственных целевых программ устанавливает высший орган исполнительной власти субъекта РФ, а местных ведомственных целевых программ - местная администрация. Целевая программа - совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общей проблемы.
Текст приведен в соответствии с официальным источником.
Согласно пункту 3.5
постановления главы администрации от 01.11.2007 № 1141 "О порядке принятия решений о разработке муниципальных целевых программ, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования "Облученский муниципальный район" при рассмотрении проектов программ, принимаемых к финансированию начиная с 2009 года и последующих лет, комиссия готовит проект муниципального правового акта главы муниципального района об утверждении программы. Указанное постановление не противоречит закону
ЕАО от 25.02.2004 № 260-ОЗ "Об областных целевых программах", согласно которому все программы действие которых, начиная с 01.01.2009, утверждаются правительством области (т.е. исполнительным органом). Также считает, что программа имеет целевой характер, поскольку для реализации целей программы в паспорте предусмотрены объемы и источники финансирования - бюджет муниципального образования, то есть финансирование носит целевой характер, а именно выделение финансовых ресурсов, денежных средств целевым назначением для использования в качестве средства достижения определенной цели, решения социально-экономической проблемы, создания определенного объекта.
Суд постановил указанное решение.
В кассационном представлении прокурор Облученского района ЕАО просит решение суда отменить, дело передать на новое рассмотрение.
Мотивируя кассационное представление, указывает, что в соответствии со ст. 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка и утверждение, и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Данный порядок определен и утвержден главой администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" постановлением
от 01.11.2007 № 1141 "О порядке принятия решений о разработке муниципальных целевых программ, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования "Облученский муниципальный район", их формировании и реализации" (далее - Порядок).
Исходя из содержания норм Порядка
(пункт 4.1) структурные подразделения администрации обеспечивают реализацию целевых программ.
Вместе с тем оспариваемый нормативный правовой акт
и утвержденная им программа
содержит систему программных мероприятий, их исполнителей, в число которых входят администрации поселений, предприятия, учреждения и иные юридические лица (непосредственные исполнители программных мероприятий), не относящиеся к структурным подразделениям администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район".
Кроме того, утверждая программу
"Природоохранные мероприятия" в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год, глава администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" нарушил не только компетенцию представительного органа, но и компетенцию органов местного самоуправления поселений, которые в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сами в праве принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается ч. 3 ст. 17 ФЗ-131.
Часть 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает взаимную возможность передачи части своих полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящих в него поселений. При этом передача полномочий обязательно должна сопровождаться передачей необходимых для их осуществления финансовых ресурсов.
Вместе с тем суд не исследовал в судебном заседании вопрос передачи полномочий поселений муниципальному району и не дал этому оценку.
Ведомственная целевая программа в том понимании, в котором она определена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 № 239 "Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ", представляет собой утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе не исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", городские и сельские поселения района также являются субъектами бюджетного планирования.
Таким образом, программа
"Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год, утвержденная постановлением главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" № 1822 от 24.12.2008 не может быть признана ведомственной целевой программой, поскольку затрагивает интересы муниципальных образований городских и сельских поселений района, граждан, проживающих на их территориях.
Указывает, что суд оставил без внимания доводы прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт
и утвержденная им программа
является программой развития муниципального образования, в связи с чем должна быть утверждена представительным органом муниципального образования "Облученский муниципальный район".
В кассационной инстанции прокурор В.К. доводы представления поддержал.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав мнение прокурора В.К., судебная коллегия приходит к следующему.
Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 (далее - Закон № 131-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения всех видов муниципальных образований отнес принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (ст. 17). Принятие планов и программ развития муниципальных образований и утверждение отчетов об их исполнении является в соответствии с п. 4 ч. 10 ст. 35 указанного Закона исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования.
Бюджетный кодекс РФ вводит обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период (ст. 173 БК РФ), среднесрочного финансового плана муниципального образования (ст. 174 БК РФ), необходимые для составления проекта бюджета муниципального образования, а также возможность разработки долгосрочных программ муниципального образования (ст. 179 БК РФ) и ведомственных целевых программ.
В соответствии со ст. 179.3 БК РФ в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Из анализа данных норм следует, что разработка, утверждение и реализация ведомственных целевых программ осуществляется в порядке, установленном местной администрацией.
Постановлением
главы администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" № 1141 от 01.11.2007 утвержден Порядок принятия решений о разработке муниципальных целевых программ, финансируемых за счет средств бюджета муниципального образования "Облученский муниципальный район", их формирования и реализации.
Пунктом 3.4
данного Порядка установлено, что при рассмотрении проектов программ, принимаемых к финансированию начиная с 2008 года, комиссия по рассмотрению проектов муниципальных целевых программ представляет предложения главе муниципального района для внесения проекта программы в Собрание депутатов муниципального образования "Облученский муниципальный район", согласно п. 3.5
Порядка при рассмотрении проектов программ, принимаемых к финансированию начиная с 2009 года и последующих лет, комиссия готовит проект муниципального правового акта муниципального района об утверждении программы.
Из материалов дела следует, что главой администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район" в целях реализации указанного постановления
главы администрации № 1141 от 01.11.2007 постановлением
№ 1822 от 24.12.2008 были утверждены мероприятия по реализации программы "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год в сумме 500000 рублей.
Основной целью программы
является оздоровление экологической обстановки и сохранение биоразнообразия на территории муниципального образования "Облученский муниципальный район". В систему программных мероприятий
данной программы входит утилизация отходов, оборудование свалок в поселениях муниципального района, проведение конкурса на лучшее санитарное состояние и благоустройство поселений и экологическое воспитание населения.
Данная программа
разработана отделом экологии администрации муниципального образования "Облученский муниципальный район", который является организатором и координатором программы и исполнителем основных ее мероприятий.
При указанных обстоятельствах исходя из задач программы
, перечня
мероприятий, проводимых в рамках программы, с учетом того, что программа финансируется из бюджета муниципального образования "Облученский муниципальный район", вывод суда первой инстанции о том, что программа "Природоохранные мероприятия в границах муниципального образования "Облученский муниципальный район" на 2009 год является экологической ведомственной (муниципальной) целевой программой, является правильным, а доводы прокурора о том, что программа относится к социально-экономической программе развития муниципального образования необоснованны. Указанная программа
принята в соответствии с порядком, установленным для принятия ведомственных целевых программ.
Доводы кассационного представления о том, что при утверждении программы
была нарушена компетенция органов местного самоуправления поселений, несостоятельны, поскольку в соответствии с пп. 9 п. 1 ст. 15 Закона № 131-ФЗ, пп. 8 п. 1 ст. 27
Устава муниципального образования "Облученский муниципальный район" организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды относится к вопросам местного значения муниципального района.
В связи с неустановлением противоречий действующему законодательству оспариваемого постановления
главы муниципального образования "Облученский муниципальный район" суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований прокурора.
Решение суда мотивировано, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену либо изменение решения суда, не установлено.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. ст. 361 - 364 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение Облученского районного суда ЕАО от 4 сентября 2009 года оставить без изменения, представление прокурора - без удовлетворения.
Председательствующий:
В.Ф.ДРОЗДОВА
Судьи:
В.Т.ЦЫГУЛЕВА
И.В.СЕНОТРУСОВА
