СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ СУДА
ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 октября 2009 года
| Судья: Сладкова Е.Г. | N 33-492/2009 |
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего Дроздовой В.Ф.,
судей: Сенотрусовой И.В., Цыгулева В.Т.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на решение Биробиджанского городского суда от 28 августа 2009 года, которым постановлено:
Заявление прокурора города Биробиджана о признании противоречащим федеральному закону пункта 3
решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 27 февраля 2009 г. № 938 "О внесении изменений в решение городской Думы от 25 декабря 2008 г. № 875 (в ред. решения городской Думы от 12 февраля 2009 г. № 905) "Об утверждении бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на 2009 год" удовлетворить.
Признать пункт 3
решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 27 февраля 2009 г. № 938 "О внесении изменений в решение городской Думы от 25 декабря 2008 г. № 875 (в ред. решения городской Думы от 12 февраля 2009 г. № 905) "Об утверждении бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на 2009 год" противоречащим федеральному закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В течение месяца после вступления решения суда в законную силу опубликовать в печатном издании "Муниципальная информационная газета" сообщение о решении суда следующего содержания:
"Решением Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области от 28 августа 2009 года признан противоречащим федеральному закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3
решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 27 февраля 2009 г. № 938 "О внесении изменений в решение городской Думы от 25 декабря 2008 г. № 875 (в ред. решения городской Думы от 12 февраля 2009 г. № 905) "Об утверждении бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на 2009 год".
Взыскать с городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" государственную пошлину в доход местного бюджета в размере 2000 рублей.
Заслушав доклад судьи Сенотрусовой И.В., пояснения представителя городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО и МО "Город Биробиджан" Ф.А., прокурора В.К., судебная коллегия
установила:
прокурор г. Биробиджана обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 3
решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области (далее - городской Думы) № 938 от 27 февраля 2009 г. "О внесении изменений в решение городской Думы от 25.12.2008 № 875 (в ред. решения городской Думы от 12 февраля 2009 г. № 905) "Об утверждении бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на 2009 год". Свои требования мотивировал тем, что пункт 3
решения устанавливает, что настоящее решение вступает в силу со дня его принятия. Данная норма противоречит действующему федеральному законодательству по следующим основаниям.
Принятое городской Думой решение
№ 938 является нормативным правовым актом, поскольку издано в установленной законом форме надлежащим органом в пределах его компетенции, направлено на регулирование общественных отношений, содержит правообразующие свойства, имеет длящийся характер действия, затрагивает права и интересы неопределенного круга лиц.
Действующим законодательством определено, что нормативные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления, в обязательном порядке направляются главе муниципального образования для их подписания, и только после их подписания, глава осуществляет процедуру обнародования муниципальных правовых актов.
Установив, что решение
№ 938 вступает в силу с момента его принятия, городская Дума направила главе муниципального образования решение, которое уже фактически вступило в силу, тем самым лишила его права на подписание и отклонение данного решения.
Таким образом, пунктом 3
решения городской Думы № 938 установлен не предусмотренный законодательством РФ порядок вступления в силу муниципального нормативного правового акта.
Просит пункт 3
решения городской Думы № 938 признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании представитель прокурора г. Биробиджана К.Ж. требования и доводы заявления поддержала в полном объеме. Считает, что согласно действующему законодательству решение городской Думы № 938 должно вступить в законную силу только после его официального опубликования.
Представитель заинтересованных лиц Ф.А. требования и доводы заявления не признал, суду пояснил, что пунктом 3
оспариваемого решения, как актом бюджетного законодательства Российской Федерации, установлен порядок вступления в силу данного решения - со дня его принятия. Решение городской Думы об утверждении местного бюджета нельзя отнести к той форме нормативного правового акта, определение которого дается в заявлении прокурора. Согласно ст. 194.1 БК РФ указанное решение нельзя отнести и к муниципальным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека, которые вступают согласно части 2 ст. 47 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в силу после их официального опубликования, обнародования. Обжалуемое решение
содержит только изменение цифровых показателей бюджета, само содержание норм остается неизменным. Кроме того, оспариваемое решение
уже реализовано, расходы по нему осуществлены. Если признать п. 3
решения незаконным, то и осуществленное по данному решению расходование денежных средств будет являться незаконным. Сам мэр города нарушений законодательства и своих прав при принятии данного решения
не усмотрел. Согласно действующему законодательству все изменения в местный бюджет вносятся только по инициативе главы мэрии города. Финансовые обязательства должны исполняться в срок, поэтому при поступлении дополнительных денежных средств депутаты городской Думы принимают решение о внесении изменений в решение о бюджете.
Суд постановил указанное решение.
В кассационной жалобе представитель городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО Ф.А. просит отменить решение суда и прекратить производство по делу. Мотивируя жалобу, указывает, что решение вынесено с нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права.
Представленное в суд заявление прокурора не соответствует требованиям, предусмотренным Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку не содержит ни указаний на конкретные защищаемые интересы неопределенного круга лиц, ни на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов, ни на конкретные, нарушенные пунктом 3
решения городской Думы № 938 права неопределенного круга лиц, мэра города. Решение вынесено без учета этих требований.
В систему муниципальных правовых актов согласно Федеральному закону № 131-ФЗ входят решения городской Думы, носящие характер как нормативного акта, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила, так и просто правового акта, имеющего и индивидуальный характер. Ссылки заявления о применении определения, содержащегося в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48, как действующего федерального законодательства в отношении оспариваемой нормы решения городской Думы, которому она "противоречит", являются неправомерными, поскольку статус муниципального правового акта уже дан указанными нормами федерального закона, а решение городской Думы таким правилам не противоречит.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Уставом
МО "Город Биробиджан" предусмотрено, что решения городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении определенного календарного срока, установленного указанными муниципальными правовыми актами, после их официального опубликования (обнародования). Другие решения городской Думы вступают в силу со дня их принятия, если иное не установлено в указанных муниципальных правовых актах. Таким образом, доводы прокурора о противоречии вышеуказанного пункта
решения городской Думы не отвечают требованиям, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом
городского округа.
Бюджетным кодексом РФ установлено, что решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке. Данная норма регулирует только сроки обязательного опубликования решения о бюджете, но не порядок вступления в силу решения о бюджете, в связи с чем обоснования заявления и решения суда о неправомерности пункта 3
решения городской Думы в этой части также являются неверными.
Законодатель установил, что решение о бюджете вступает в силу только с определенной календарной даты либо в ином порядке, определяемом непосредственно в решении о принятии местного бюджета, а не после его официального опубликования, в связи с чем и решения о внесении изменений в местный бюджет, принимаемые в течение финансового года, должны приниматься в таком же порядке. Иных требований Бюджетный кодекс РФ не содержит.
Судом указанные нормы материального права не применены, выводы мотивировочной части решения суда не отвечают вышеуказанным требованиям закона.
Городской Думой право вето мэра города может быть преодолено, в связи с чем для мэра наступает прямая обязанность подписать ту редакцию решения городской Думы, которая ранее принята городской Думой, и подписать такое решение городской Думы независимо от содержания даты вступления в силу решения городской Думы или каких-либо иных обстоятельств.
Судом оценка указанной норме права не дана, что привело к нарушению указанного права городской Думы на преодоление права вето мэра города.
Решение суда в части взыскания с городской Думы государственной пошлины в размере 2000 рублей прямо противоречит требованиям ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса РФ, согласно которой органы местного самоуправления освобождены от уплаты государственной пошлины.
В кассационной инстанции представитель городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО Федосеев А.В. доводы и требования, изложенные в кассационной жалобе, поддержал.
В кассационной инстанции прокурор В.К. с кассационной жалобой не согласился, считает решение суда законным и обоснованным.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения лиц, участвующих в кассационной инстанции, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.
Материалами дела установлено, что решением
городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 27 февраля 2009 г. № 938 внесены изменения в решение городской Думы от 25.12.2008 № 875 (в ред. решения городской Думы от 12 февраля 2009 г. № 905) "Об утверждении бюджета муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на 2009 год".
Решение
опубликовано в газете "Муниципальная информационная газета" № 11 (481) от 26 марта 2009 года.
Пунктом 3
указанного решения предусмотрено, что настоящее решение вступает в силу со дня его принятия.
Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Довод кассационной жалобы о том, что заявление прокурора не соответствует требованиям, предусмотренным Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", не состоятелен.
Право прокурора на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону предусмотрено ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, где прокурор указан в качестве самостоятельного субъекта, обладающего правом на обращение в суд в пределах своей компетенции.
Пункт 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и ст. 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе, нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Исключений относительно каких-либо нормативных правовых актов органов местного самоуправления не предусмотрено.
В п. 7 Постановления Пленума указывается, что при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.
Удовлетворяя требования прокурора, суд правомерно указал, что положения пункта 3
противоречат действующему законодательству.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).
Согласно ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (п. 1).
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (п. 2).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (п. 3).
В соответствии с п. 13 ст. 35 указанного Федерального закона нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.
Из пп. 3 п. 1 ст. 30
Устава МО "Город Биробиджан" следует, что в систему муниципальных правовых актов городского округа входят решения городской Думы.
Согласно п. 4 ст. 33
Устава решения городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, направляются мэру города для подписания и обнародования. Мэр города имеет право отклонить решение городской Думы. В этом случае решение городской Думы в течение 10 дней возвращается в городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.
Решения городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории городского округа, подписывает мэр города.
П. 1 ст. 35
Устава предусматривает, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном данным Уставом, за исключением решений городской Думы о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ.
Решения городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении определенного календарного срока, установленного указанными муниципальными правовыми актами, после их официального опубликования (обнародования).
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в течение 14 дней со дня их подписания.
Решения городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, опубликовываются (обнародуются) мэром города.
Вместе с тем в соответствии со ст. 2 БК РФ муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах входят в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.
Ст. 5 БК РФ предусмотрено, что решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания в установленном порядке.
Оценивая фактические обстоятельства дела, судебная коллегия согласилась с выводом суда о том, что решение городской Думы № 938 является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина.
При таких обстоятельствах данное решение в силу ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 35
Устава должно вступать в силу по истечении определенного календарного срока, установленного в решении, после его официального опубликования (обнародования).
В соответствии с п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29.11.2007 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений.
Принятое городской Думой МО "Город Биробиджан" решение
№ 938 содержит все признаки нормативного правового акта, поскольку такое решение принято представительным органом местного самоуправления, которому дано право устанавливать правила и объем расходования бюджетных средств; решение рассчитано на неоднократность его применения в течение финансового года, оно направлено на установление, изменение прав граждан, организаций, связанных с получением денежных средств из местного бюджета.
Основан на законе и вывод суда о том, что п. 3
указанного решения противоречит ч. 13 ст. 35 от 06.10.2003 № 131-ФЗ и п. 3 ст. 33
Устава, закрепляющих право мэра города на отклонение решения городской Думы, поскольку главе муниципального образования для подписания направляется решение, уже вступившее в законную силу.
При таких обстоятельствах довод кассационной жалобы о правомерном вступлении в законную силу решения городской Думы со дня его принятия, не состоятелен.
Вместе с тем суд правильно признал п. 3
данного решения недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. Указанное постановление суда не будет ставить под сомнение правильность и обоснованность расходования бюджетных средств, произведенного во исполнение решения
городской Думы № 938.
В соответствии с разъяснениями п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Не состоятелен довод кассационной жалобы о неправильном распределении судом судебных расходов при постановке решения.
В соответствии со ст. 333.36 НК РФ от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, освобождаются органы местного самоуправления, обращающиеся в суды общей юрисдикции в защиту государственных и общественных интересов.
Поскольку городская Дума МО "Город Биробиджан" является по делу заинтересованным лицом, чье решение оспаривается в порядке гл. 24 ГПК РФ, то вопрос о взыскании с нее в доход местного бюджета государственной пошлины в размере 2000 рублей разрешен судом первой инстанции правильно.
Из материалов дела следует, что суд предоставил городской Думе отсрочку по оплате государственной пошлины при подаче кассационной жалобы до рассмотрения дела в кассационной инстанции.
В результате этого на основании ст. ст. 333.19, 333.20 НК РФ с городской Думы МО "Город Биробиджан" подлежит взысканию в доход местного бюджета государственная пошлина в размере 1000 рублей.
На основании изложенного судебная коллегия считает, что решение суда постановлено законно и обоснованно, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения суда, как о том ставится вопрос в кассационной жалобе, не установлено.
Руководствуясь ст. ст. 361 - 364 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение Биробиджанского городского суда ЕАО от 28 августа 2009 года оставить без изменения, кассационную жалобу городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области - без удовлетворения.
Взыскать с городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области государственную пошлину в доход местного бюджета в размере 1000 рублей.
Председательствующий:
В.Ф.ДРОЗДОВА
Судьи:
В.Т.ЦЫГУЛЕВА
И.В.СЕНОТРУСОВА
