|  |
Региональное законодательство / Челябинская область
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ от 11 ноября 2009 г. по делу № 49-07/09
О нарушении антимонопольного законодательства
г. Челябинск, пр. Ленина, 59
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
Председателя Сапрыкиной Н.В. - Заместителя руководителя Комиссии: Челябинского УФАС России; Членов Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов и Комиссии: органов власти Челябинского УФАС России; Дозморовой И.В. - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля торгов Челябинского УФАС России;
в присутствии: <...> - начальника юридического отдела Главного управления лесами Челябинской области (удостоверение № 2374 от 02.03.2007); <...>, представителя Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области (доверенность № 1/392 от 08.10.2009), рассмотрев дело № 39-07/2009 по признакам нарушения Главным управлением лесами Челябинской области статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), УСТАНОВИЛА:
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Челябинское УФАС России) было рассмотрено опубликованное ООО "Прометей Урал" в средствах массовой информации сообщение о том, что Главное управления лесами Челябинской области (далее - Главное управление лесами) о наделении Областных государственных учреждений Лесничеств функциями органа исполнительной власти субъекта РФ. Так, лесничества вправе выступать государственными заказчиками при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины. На заседании Комиссии представитель ООО "Прометей-Урал" также указал, что Главным управлением лесами создано ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" (далее - ОГУ "Центр пожаротушения"), которому предоставляются преимущественные условия деятельности в сфере выполнения работ по охране, защите и воспроизводству лесов (далее - работы по охране лесов). Так, размещение государственных заказов на эти работы осуществляется без проведения торгов и запросов котировок у единственного исполнителя - ОГУ "Центр пожаротушения", что приводит к устранению конкуренции и нарушает положения Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" № 94-ФЗ от 21.07.2005 (далее - Закон о размещении заказов). Комплекс мер по охране лесов может проводиться различными хозяйствующими субъектами, в том числе ООО "Прометей-Урал". При этом указанные работы могут выполняться как в рамках исполнения государственного контракта, так и в рамках исполнения договора аренды лесного участка, в случае если лесной участок будет передан ООО "Прометей-Урал" в аренду. ООО "Прометей-Урал" неоднократно обращалось в Главное управление лесами с просьбой заключить договор аренды лесных участков, расположенных на территории ОГУ "Шершневское лесничество", "Чебаркульское лесничество", ОГУ "Увельское лесничество", ОГУ "Пластовское лесничество", ОГУ "Миасское лесничество", ОГУ "Красноармейское лесничество". Однако Главное управление лесами отказывало в заключении указанных договоров по причине нецелесообразности предоставления земель лесного фонда исключительно под заготовку древесины, поскольку будут ущемлены интересы населения и внебюджетных организаций городов и районов по обеспечению древесиной собственных нужд. Кроме того, торги на выполнение работ по охране лесов не проводятся, и договоры на выполнение работ с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины заключаются лесничествами с ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса" путем закупки у единственного поставщика. Представитель Главного управления лесами с доводами ООО "Прометей-Урал" не согласился и пояснил следующее. Во исполнение Приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 14.05.2007 № 212 Постановлением Правительства Челябинской области от 24.10.2007 № 229-П (в редакции Постановления Правительства Челябинской области от 22.10.2009 № 286-П) в настоящее время на территории Челябинской области создано 22 лесничества. При этом лишь у 20 лесничеств (за исключением вновь созданных - Златоустовского и Кунашакского лесничеств) уставы утверждены Главным управлением лесами и согласованы с Министерством промышленности и природных ресурсов Челябинской области. Согласно статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесничество - это территориальная единица управления в области охраны, защиты, воспроизводства лесов. Действующим законодательством организационно-правовая форма лесничеств не установлена. Поэтому на территории Челябинской области они созданы в форме областных государственных учреждений, подведомственных Главному управлению лесами. Возможность их создания предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Законом Челябинской области "О порядке управления государственной собственностью Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области". Целью деятельности лесничеств является управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства вверенного им Рослесхозом федерального имущества - земель лесного фонда, а также обеспечение использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Представитель ответчика также пояснил, что с 1 января 2010 года статьей 96 Лесного кодекса Российской Федерации будет предусмотрено, что государственный лесной контроль и надзор может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации. В настоящее время Правительством Российской Федерации, в целях реализации статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации, разработан проект Постановления "Об утверждении особенностей правового положения государственных учреждений, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор". В соответствии с данным проектом государственные учреждения, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор, не вправе осуществлять деятельность, приносящую им доход. Поэтому после принятия Постановления статус лесничеств будет приведен в соответствие с требованиями Правительства РФ и Лесного кодекса Российской Федерации. Приказом "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 Главное управление лесами наделило на 2009 год подведомственные областные государственные учреждения - лесничества, полномочием выступать государственными заказчиками с правом заключения государственного контракта. Указанный приказ принят Главным управлением лесами в соответствии со статьей 4 Закона о размещении заказов. Соответственно, лесничества вправе осуществлять функции государственного заказчика как при приобретении товаров, работ, услуг для собственных нужд, так и при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины. По факту размещения заказов на выполнение работ по охране лесов ОГУ "Центр пожаротушения" представитель Главного управления лесами пояснил следующее. Законом Челябинской области от 25.12.2008 № 342-ЗО "О регулировании лесных отношений в Челябинской области" (далее - Закон области № 342-ЗО) определено, что на территории Челябинской области противопожарные мероприятия и тушение лесных пожаров могут осуществлять исключительно Главное управление лесами и подведомственные ему учреждения.
На основании Закона области № 342-ЗО Главным управлением лесами создано ОГУ "Центр пожаротушения", которое является единственной организацией, имеющей в своем распоряжении необходимую технику и подготовленных специалистов. Поэтому в Уставе учреждения установлены исключительные полномочия по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области (далее - полномочия на охрану лесов). С учетом положений пункта 5 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов государственные заказчики вправе осуществлять размещение заказов без проведения торгов и запросов котировок, путем закупки у единственного исполнителя, если государственное учреждение обладает исключительными полномочиями на выполнение этих работ. Иные хозяйствующие субъекты не справляются со своими обязанностями по государственным контрактам, в результате чего в лесах Челябинской области происходит множество пожаров и причиняется вред. Приказом "О передаче полномочий" № 49 от 28.01.2009 Главное управление лесами наделило ОГУ "Центр пожаротушения" правом выступать государственным заказчиком с правом заключения государственного контракта. Указанный приказ принят Главным управлением лесами в соответствии со статьей 4 Закона о размещении заказов. Соответственно, ОГУ "Центр пожаротушения" вправе осуществлять функции государственного заказчика при приобретении товаров, работ, услуг для собственных нужд. Представитель Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области (далее - Минпром Челябинской области), привлеченного к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованного лица, на заседании Комиссии пояснил следующее. Минпром Челябинской области на основании статьи 7 Закона Челябинской области "О порядке управления государственной собственностью Челябинской области и приватизации имущества, находящегося в государственной собственности Челябинской области" и в соответствии с пунктом 43 Постановления Губернатора Челябинской области "Об утверждении положения о Министерстве промышленности и природных ресурсов Челябинской области" № 347 от 13.07.2004 согласовывает уставы областных государственных учреждений, положения о них и изменения в них. Минпром Челябинской области согласовал Типовой устав областного государственного учреждения "Лесничества" на основании обращения Главного управления лесами № 2748 от 31.10.2007, в соответствии с Постановлением Правительства Челябинской области "О создании областных государственных учреждений в области управления лесами" № 229-П от 24.10.2007. При этом Минпром Челябинской области рассматривал Типовой устав областного государственного учреждения "Лесничества" лишь в части закрепляемого за лесничествами имущества и финансов. Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения сторон, Комиссия пришла к следующим выводам. 1. Согласно пункту 7 Положения о Главном управлении лесами Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области № 385 от 22.12.2006, в целях реализации возложенных на него задач Главное управление лесами наряду с иными полномочиями осуществляет следующие функции: - осуществляет владение, пользование и распоряжение лесными участками, находящимися в собственности Челябинской области; - осуществляет функции государственного заказчика на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в пределах земель лесного фонда в соответствии с законодательством; - организует и проводит в установленном порядке аукционы по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков в пределах земель лесного фонда, а также права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений; - осуществляет продажу лесных насаждений, расположенных на лесных участках в пределах земель лесного фонда; - организует использование лесов, их охрану (в том числе тушение лесных пожаров), защиту (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводство (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечивает охрану, защиту, воспроизводство лесов на указанных землях. Согласно статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации лесничество - это территориальная единица управления в области охраны, защиты, воспроизводства лесов. Из смысла указанной нормы следует, что лесничество как территориальная единица органа исполнительной власти субъекта РФ, которым является Главное управление лесами, не может быть хозяйствующим субъектом. В данном случае лесничества не являются структурными подразделениями Главного управления лесами, поскольку образованы путем создания самостоятельных юридических лиц - учреждений, обладающих правом на осуществление предпринимательской деятельности. В соответствии с пунктом 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Так, Постановлением Правительства Челябинской области от 24.10.2007 № 229-П (в ред. Постановления от 22.10.2009 № 286-П) в настоящее время на территории Челябинской области создано 22 лесничества, подведомственных Главному управлению лесами. В настоящее время уставы двадцати лесничеств (за исключением двух вновь созданных лесничеств) утверждены в соответствии с Типовым Уставом ОГУ "______ лесничество". Указанный Типовой Устав утвержден Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области от 22.11.2007 № 110-р и согласован Распоряжением Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области от 22.11.2007 № 1615-р. Согласно части 1.4 Типового Устава Областного государственного учреждения лесничество является юридическим лицом. В соответствии с частью 5.1.2 Типового Устава Областного государственного учреждения учреждение финансируется за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в соответствии с Генеральным разрешением, выдаваемым Главным управлением лесами Челябинской области. В соответствии с пунктом 3.1.9 Типового Устава Областного государственного учреждения лесничества осуществляют предпринимательскую и иную деятельность, не противоречащую действующему законодательству. Таким образом, в соответствии с частью 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции лесничества являются хозяйствующими субъектами. На основании Генерального разрешения Главного управления лесами Челябинской области "На открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" № 033013 от 09.02.2007, лесничества утвердили перечень платных услуг, предоставляемых лесничествами гражданам и организациям. В перечень платных услуг включены следующие работы: подготовка материалов, заключений гражданам и юридическим лицам по лесным участкам, для заключения договоров (подбор, обследование, ограничение в натуре, отбор деревьев, материально-денежная оценка лесных участков) для передачи в аренду, в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, а также для заключения договоров купли-продажи лесных насаждений; предоставление консультаций физическим и юридическим лицам по вопросам лесных отношений и использования лесов. Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. 1.1. В соответствии с частью 4 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечения охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях. Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации мероприятия по защите, охране и воспроизводству лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления путем размещения заказов на выполнение указанных работ. Однако Главное управление лесами наделило подведомственные ему хозяйствующие субъекты - лесничества, полномочиями органа государственной власти Челябинской области, а именно полномочиями по размещению заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, путем проведения торгов, в порядке, установленном Федеральным законом, а также полномочиями по организации использования лесов, их охраны (в том числе осуществления мер пожарной безопасности), защиты (за исключением лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесного семеноводства) на землях лесного фонда и обеспечения охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях. Так, указанными полномочиями наделены: ОГУ "Брединское лесничество", "Верхнеуральское лесничество", "Карталинское лесничество", "Каслинское лесничество", "Катав-Ивановское лесничество", "Кусинское лесничество", "Кыштымское лесничество", "Миасское лесничество", "Нязепетровское лесничество", "Пластовское лесничество", "Саткинское лесничество", "Увельское лесничество", "Усть-Катавское лесничество", "Чебаркульское лесничество", "Шершневского лесничества" (подпункты 13, 14, 18 пункта 2.3 уставов ОГУ, согласованных Распоряжением Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области № 1629-р от 22.11.2007 и утвержденных Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 110-р от 22.11.2007). ОГУ "Аргаяшское лесничества", ОГУ "Ашинское лесничество", "Красноармейское лесничество", "Октябрьское лесничество", "Уфалейское лесничество" также наделены этими полномочиями (подпункты 14, 15, 19 пункта 2.3 Уставов ОГУ, согласованных Распоряжением Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области № 34-р от 22.01.2009 и утвержденных Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 555-р от 31.12.2008). Приказами "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 и № 49 от 28.01.2009 Главное управление лесами на основании статьи 4 Закона о размещении заказов наделило подведомственные областные государственные учреждения - лесничества, "Чебаркульский опытный лесхоз" и ОГУ "Центр пожаротушения", соответственно, на 2009 год правом выступать государственными заказчиками при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования: - определение способа размещения заказа, участие в работе конкурсной, аукционной и котировочной комиссии, подписание государственного контракта, заключенного по результатам размещения заказа; - проведение запроса котировок; - заключение государственных контрактов по результатам проведения торгов; ]]>- заключение государственных контрактов, а также иных гражданско-правовых договоров на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного расчета наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (пункт 14 статьи 55 Закона о размещении заказов); - заключение государственных контрактов в соответствии с пунктами 1, 2, 6, 11 статьи 55 Закона о размещении заказов. Довод представителя Главного управления лесами Челябинской области о том, что Приказы "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 и № 49 от 28.01.2009 наделяют лесничества, "Чебаркульский опытный лесхоз" и ОГУ "Центр пожаротушения" правом выступать государственными заказчиками и заключать государственные контракты на закупку товаров, оказание услуг лишь для собственных нужд, не может быть принят во внимание, поскольку содержание данных Приказов не исключает в том числе возможность выступать государственными заказчиками при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Кроме того, согласно статье 4 Закона о размещении заказов (в редакции ФЗ-№ 53) государственные бюджетные учреждения субъекта РФ обладают статусом государственного заказчика вне зависимости от наличия факта передачи этих полномочий органами исполнительной власти субъектов РФ. Соответственно, в силу статьи 4 Закона о размещении заказов лесничества, "Чебаркульский опытный лесхоз" и ОГУ "Центр пожаротушения" вправе самостоятельно, при отсутствии Приказов "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 и № 49 от 28.01.2009, размещать заказы для нужд учреждения. Необходимо отметить, что лесничества при заключении государственных контрактов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений в качестве подтверждения наличия полномочий на осуществление функций государственного заказчика указывают ссылку на Приказ "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008. Таким образом, Главное управление лесами Приказами "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 и № 49 от 28.01.2009, в которых не указано на возможность их применения только при размещении заказов для собственных нужд учреждений, наделило подведомственные областные государственные учреждения - лесничества, правом выступать государственными заказчиками и заключать государственные контракты на любые виды работ, в том числе и на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов. Содержание Приказа Главного управление лесами "О передаче полномочий" № 49 от 28.01.2009 не исключает право ОГУ "Центр пожаротушения" выступать государственным заказчиком при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов. Тогда как ОГУ "Центр пожаротушения", как правило, является исполнителем этих работ, о чем свидетельствует государственный контракт № 19/09 от 13.04.2009, заключенный между ОГУ "Увельское лесничество" и ОГУ Центр пожаротушения", а также государственные контракты № 7 от 03.07.2009, № 4 от 04.03.2009, № 3 от 16.02.2009, заключенные между ОГУ "Шершневское лесничество" и ОГУ Центр пожаротушения". Согласно положениям части 2 статьи 19, статьи 23 Лесного кодекса РФ в случае, если осуществление мероприятий по охране, защите или производству лесов не возложено на лиц, использующих леса, находящиеся в государственной собственности, размещение заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов - обязанность органа государственной власти, который в силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не вправе делегировать указанные полномочия областным государственным учреждениям - хозяйствующим субъектам. Таким образом, Главным управлением лесами допущено нарушение положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении лесничеств государственными функциями по размещению заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов путем: - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области от 22.11.2007 № 110-р Типового устава ОГУ лесничества в части содержания подпунктов 13, 14, 18 пункта 2.3, - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 555-р от 31.12.2008 уставов ОГУ Аргаяшского, Ашинского, Красноармейского, Октябрьского, Уфалейского лесничеств в части содержания подпунктов 14, 15, 19 пункта 2.3; - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 110-р от 22.11.2007 уставов ОГУ Брединское, Верхнеуральское, Карталинское, Каслинское, Катав-Ивановское, Кусинское, Кыштымское, Миасское, Нязепетровское, Пластовское, Саткинское, Увельское, Усть-Катавское, Чебаркульское, Шершневское лесничества в части содержания подпунктов 13, 14, 18 пункта 2.3, - принятия Приказа "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 года, которым предусмотрено право лесничеств выступать государственным заказчиком не только при размещении заказов для собственных нужд, но и при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов. В результате передачи лесничествам функций Главного управления лесами, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не соблюдаются требования статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, а также статьи 10 Закона о размещении заказов, а именно не проводятся торги и запросы котировок на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины. Так, в 1 квартале 2009 года лесничествами размещены заказы на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины на общую сумму 198500 рублей (государственный контракт № 2 от 11.02.2009, заключенный ОГУ "Красноармейское лесничество", государственный контракт № 3 от 16.02.2009, заключенный ОГУ "Шершневское лесничество"). При размещении указанных заказов лесничества руководствовались пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов, согласно которому заказчик вправе разместить заказ путем закупки у единственного исполнителя на сумму, не превышающую сто тысяч рублей в квартал. Тогда как Главное управление лесами, выполняя самостоятельно свои функции по размещению заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины, обязано было в 1 квартале 2009 года разместить указанные заказы путем проведения торгов или запроса котировок. 1.2. Согласно пункту 1 статьи 82 и пункту 2 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями по распоряжению лесными участками, находящимися в собственности Субъектов Российской Федерации, предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, в том числе организации и проведению соответствующих аукционов. В соответствии частями 1 и 2 статьи 79, частью 1 статьи 77 Лесного кодекса РФ организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений, находящихся в государственной собственности, является орган государственной власти - продавец права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Согласно части 3 статьи 74 Лесного кодекса РФ без проведения аукциона договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются в случаях: 1) использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, а также для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; 2) реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов; 3) заготовки древесины на лесных участках, предоставленных юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям для использования лесов. В соответствии с частью 4 статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, осуществляется органами государственной власти. Соответственно, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, договоров аренды лесного участка, а также проведение соответствующих аукционов - обязанность органа государственной власти, который в силу части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции не вправе делегировать указанные полномочия областным государственным учреждениям - хозяйствующим субъектам. В соответствии с пунктом 7 Положения о Главном управлении лесами Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области № 385 от 22.12.2006, в целях реализации возложенных на него задач Главное управление лесами наряду с иными полномочиями осуществляет, организует и проводит в установленном порядке аукционы по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков в пределах земель лесного фонда, а также права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений. Соответственно, лесничества, являясь областными государственными учреждениями, не вправе заключать договоры купли-продажи лесных насаждений и договоры аренды лесных участков, не вправе проводить аукционы по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков в пределах земель лесного фонда, а также права на заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, поскольку не являются органами государственной власти. Однако Главное управление лесами при утверждении Уставов наделило подведомственные ему хозяйствующие субъекты - лесничества, полномочиями органа государственной власти Челябинской области, а именно полномочиями: 1) по заключению договоров аренды лесных участков, договоров купли- продажи лесных насаждений и предоставлению гражданам и юридическим лицам лесных участков для использования лесов; 2) по организации и проведению аукционов по продаже права для заключения договоров купли-продажи лесных насаждений; 3) предоставлению в пределах земель лесного фонда лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование. В результате ОГУ "Шершневское лесничество" с ОГУ "Центр пожаротушения" заключен договор купли-продажи лесных насаждений № 3 от 13.04.2009. Указанный договор является неотъемлемой частью государственного контракта № 4 от 04.03.2009 на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины, расположенных на территории ОГУ "Шершневское лесничество", который заключен по итогам запроса котировок. При этом ОГУ "Шершневское лесничество" выступает стороной по договорам купли-продажи лесных насаждений на основании Устава и Приказа Главного управления лесами № 461 от 31.12.2008. ОГУ "Увельское лесничество" 02.04.2009 проводило аукцион на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов (с одновременной куплей-продажей лесных насаждений). По итогам указанного аукциона между ОГУ "Увельское лесничество" и ОГУ "Центр пожаротушения" был заключен государственный контракт № 19/09 от 13.04.2009, на сумму 560200 рублей. Указанный государственный контракт предусматривает одновременное заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Неотъемлемой частью государственного контракта № 19/09 от 13.04.2009, являются два договора купли-продажи лесных насаждений № 2 от 29.04.2009 и № 3 от 01.07.2009, заключенные ОГУ "Увельское лесничество" с ОГУ "Центр пожаротушения". При этом ОГУ "Увельское лесничество" выступает стороной по договорам купли-продажи лесных насаждений на основании Устава и Приказа Главного управления лесами № 461 от 31.12.2008. Таким образом, Главным управлением лесами допущено нарушение положений части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в наделении лесничеств государственными функциями по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, договоров аренды лесного участка, а также по проведению соответствующих аукционов путем утверждения: - Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области от 22.11.2007 № 110-р подпункта 1, 2 пункта 2.3 Типового устава ОГУ лесничества, - Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 555-р от 31.12.2008 Уставов ОГУ Аргаяшского, Ашинского, Красноармейского, Октябрьского, Уфалейского лесничеств в части содержания подпунктов 1, 2, 3 пункта 2.3; - Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 110-р от 22.11.2007 Уставов ОГУ Брединское, Верхнеуральское, Карталинское, Каслинское, Катав-Ивановское, Кусинское, Кыштымское, Миасское, Нязепетровское, Пластовское, Саткинское, Увельское, Усть-Катавское, Чебаркульское, Шершневское лесничеств в части содержания подпунктов 1, 2 пункта 2.3. В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Таким образом, действия Главного управления лесами по наделению лесничеств функциями государственного заказчика при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений привели к устранению конкуренции при размещении этих заказов, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 2. Законом Челябинской области от 25.12.2008 № 342-ЗО "О регулировании лесных отношений в Челябинской области" определено, что к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области, уполномоченного в сфере лесных отношений в том числе относится наделение подведомственных ему государственных учреждений полномочиями по осуществлению мер пожарной безопасности, в том числе по тушению пожаров, в лесах на землях лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области. Постановлением Правительства Челябинской области "О реорганизации восьми областных государственных учреждений лесного хозяйства в форме слияния с образованием на их основе областного государственного учреждения "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" № 326-П от 09.10.2008 было создано ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области".
Учредителем ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" является Главное управление лесами Челябинской области, которому указанным Постановлением было поручено утвердить устав областного государственного учреждения "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области", согласованный с Министерством промышленности и природных ресурсов Челябинской области. Устав ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" согласован Распоряжением Министерства промышленности и природных ресурсов Челябинской области № 1758-Р от 21.11.2008 и утвержден Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 483-р от 21.11.2008. В пунктах 1.1 и 3.1 Устава ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" предусмотрены положения о наличии у ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" исключительных полномочий по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области. Охрана лесов от пожаров и профилактика лесных пожаров предполагают выполнение работ по охране и защите лесов, которые включают в себя наряду с иными работами следующие работы: устройство и уход за минерализированными полосами, разрубку противопожарных разрывов, проведение контролируемого выжигания, наземную охрану лесов от пожаров, тушение лесных пожаров, что подтверждается техническими заданиями, являющимися приложениями к государственным контрактам № 03 от 03.04.2009 и № 10 от 20.07.2009, заключенными Главным управлением лесами с ОГУ "Центр пожаротушения". Согласно пункту 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Федеральным законодательством не предусмотрено ограничение прав юридических лиц по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области. Нормативными правовыми актами Российской Федерации не предусмотрена возможность создания субъектами Российской Федерации государственных учреждений, обладающих исключительными полномочиями в сфере охраны лесов от пожаров, обеспечения пожарной безопасности в лесах, профилактики и тушения лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации. Нормативно-правовыми актами Челябинской области, в том числе Законом Челябинской области от 25.12.2008 № 342-ЗО "О регулировании лесных отношений в Челябинской области", также не предусмотрены исключительные полномочия ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" по выполнению работ по охране и защите лесов. Главное управление лесами при утверждении Устава ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" установило исключительные полномочия указанного учреждения по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области. В результате, без проведения торгов и запросов котировок, ссылаясь на наличие у ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" исключительных полномочий на выполнение указанных работ, Главным управлением лесами на основании пункта 5 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов заключены с ОГУ "Центр пожаротушения" государственные контракты № 03 от 03.04.2009 и № 10 от 20.07.2009, на общую сумму 7525400 рублей. В соответствии с частью 3 статьи 19 Лесного кодекса РФ при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины. Согласно части 1 статьи 77 Лесного кодекса РФ договор купли-продажи лесных насаждений заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора, за исключением случаев размещения государственных заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины и осуществления гражданами заготовки древесины для собственных нужд. Между ОГУ "Увельское лесничество" и ОГУ "Центр пожаротушения" на основании пункта 14 части 2 статьи 55 Закона о размещении заказов был заключен государственный контракт № 18/09 от 13.04.2009. Указанный государственный контракт предусматривает одновременное заключение договора купли-продажи лесных насаждений. Неотъемлемой частью государственного контракта № 18/09 от 13.04.2009, является договор купли-продажи лесных насаждений № 1 от 13.04.2009, заключенный ОГУ "Увельское лесничество" с ОГУ "Центр пожаротушения". Таким образом, действия Главного управления лесами по непроведению торгов или запроса котировок на право заключения государственного контракта на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с одновременной куплей-продажей лесных насаждений для заготовки древесины лишило хозяйствующих субъектов возможности принять участие в торгах или запросе котировок, в том числе и права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений, что приводит к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Действиями Главного управления лесами по утверждению устава ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области", содержащего положения о наличии у учреждения исключительных полномочий по охране и защите лесов ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" созданы преимущественные условия в осуществлении деятельности по охране и защите лесов, что приводит к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при размещении заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, а также при заключении договоров купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины, что запрещено частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Таким образом, действия Главного управления лесами Челябинской области по изданию Распоряжения № 1758-Р от 21.11.2008 "Об утверждении Устава ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" в части закрепления в пунктах 1.1 и 3.1 положения о наличии у ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" исключительных полномочий по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области, являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия РЕШИЛА:
1. Признать действия Главного управления лесами Челябинской области, выразившиеся в издании Распоряжения об утверждении Уставов ОГУ Брединское, Верхнеуральское, Карталинское, Каслинское, Катав-Ивановское, Кусинское, Кыштымское, Миасское, Нязепетровское, Пластовское, Саткинское, Увельское, Усть-Катавское, Чебаркульское, Шершневское лесничества № 110-р от 22.11.2007 (в части содержания подпункта 13, 14, 18 пункта 2.3) и Распоряжения об утверждении Уставов ОГУ Аргаяшского, Ашинское, Красноармейское, Октябрьское, Уфалейское лесничеств № 555-р от 31.12.2008 (в части содержания подпункта 14, 15, 19 пункта 2.3), а также по изданию Распоряжения № 1758-Р от 21.11.2008 "Об утверждении Устава ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" в части закрепления в пунктах 1.1 и 3.1 положения о наличии у ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" исключительных полномочий по охране лесов от пожаров, обеспечению пожарной безопасности в лесах, профилактике и тушению лесных пожаров на территории земель лесного фонда, не переданных в аренду, а также лесных участках, находящихся в собственности Челябинской области, а также передаче лесничествам и ОГУ "Центр пожаротушения и охраны леса Челябинской области" функций государственного заказчика на размещение заказов по выполнению работ по охране, защите и воспроизводству лесов путем передачи права по заключению договоров (контрактов) до 100 тысяч рублей в квартал, что повлекло за собой непроведение торгов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов, в случаях, когда проведение торгов обязательно в силу положений действующего законодательства, нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. 2. Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Главного управления лесами Челябинской области, выразившиеся в наделении хозяйствующих субъектов - лесничеств, полномочиями органа исполнительной власти Челябинской области по размещению заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов путем: - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области от 22.11.2007 № 110-р Типового устава ОГУ лесничества в части содержания подпункта 13, 14, 18 пункта 2.3; - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 555-р от 31.12.2008 уставов ОГУ Аргаяшского, Ашинское, Красноармейское, Октябрьское, Уфалейское лесничеств в части содержания подпункта 14, 15, 19 пункта 2.3; - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 110-р от 22.11.2007 уставов ОГУ Брединское, Верхнеуральское, Карталинское, Каслинское, Катав-Ивановское, Кусинское, Кыштымское, Миасское, Нязепетровское, Пластовское, Саткинское, Увельское, Усть-Катавское, Чебаркульское, Шершневское лесничества в части содержания подпункта 13, 14, 18 пункта 2.3. 3. Признать нарушением части 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Главного управления лесами Челябинской области, выразившиеся в наделении хозяйствующих субъектов - лесничеств, полномочиями органа исполнительной власти Челябинской области по размещению заказов на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов путем принятия Приказа "О передаче полномочий" № 461 от 31.12.2008 года, которым не предусмотрено положение о том, что действие Приказа не распространяется на отношения, связанные с размещением государственного заказа на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов. 4. Признать нарушением части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции действия Главного управления лесами Челябинской области, выразившиеся в наделении хозяйствующих субъектов - лесничеств, полномочиями органа исполнительной власти Челябинской области по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений и договоров аренды лесных участков, а также по проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков в пределах земель лесного фонда: - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области от 22.11.2007 № 110-р Типового устава ОГУ лесничества в части содержания подпункта 1, 2 пункта 2.3, - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 555-р от 31.12.2008 Уставов ОГУ Аргаяшского, Ашинского, Красноармейского, Октябрьского, Уфалейского лесничеств в части содержания подпунктов 1, 2, 3 пункта 2.3; - утверждения Распоряжением Главного управления лесами Челябинской области № 110-р от 22.11.2007 уставов ОГУ Брединское, Верхнеуральское, Карталинское, Каслинское, Катав-Ивановское, Кусинское, Кыштымское, Миасское, Нязепетровское, Пластовское, Саткинское, Увельское, Усть-Катавское, Чебаркульское, Шершневское лесничества в части содержания подпунктов 1, 2 пункта 2.3. 5. Выдать Главному управлению лесами Челябинской области предписание об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство. 6. Выдать Министерству промышленности и природных ресурсов Челябинской области рекомендации о соблюдении требований антимонопольного законодательства при согласовании уставов и изменений в уставы лесничеств. Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия. Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии Т.М.СОБОЛЕВСКАЯ И.В.ДОЗМОРОВА
| | |
|
