АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 7 февраля 2007 г. по делу № А71-474/05-А24
Резолютивная часть решения объявлена 1 февраля 2007 г.
Полный текст решения изготовлен 7 февраля 2007 г.
Арбитражный суд УР в составе судьи Кудрявцева М.Н.,
при ведении судьей протокола судебного заседания,
рассмотрел в открытом судебном заседании
заявление Городской думы гор. Ижевска
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по УР, г. Ижевск,
о признании недействительным в части решения и предписания антимонопольного органа.
В судебном заседании присутствовали представители:
заявителя - Чулкин Д.А., нач. управления, по дов. от 10.01.2007 г.,
Управления ФАС по УР - Иутина Е.В., гос. инспектор, по дов. от 9.01.2007 г.
Городская дума гор. Ижевска (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд УР с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по УР (далее - УФАС по УР) о признании незаконными решения от 2.06.2005 г. № 22/05-04 и предписания, 2.06.2005 г., № 22/05-04, о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
В обоснование заявленных требований Дума указала, что Правила
размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в гор. Ижевске, утвержденные решением Городской думы гор. Ижевска от 24.03.2005 г. № 300, не нарушают требования антимонопольного законодательства.
УФАС по УР считает оспариваемые решение, предписание законными и обоснованными по основаниям, изложенным в отзыве на иск.
В судебном заседании
установлено:
решением
Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 г. № 300 утверждены Правила
размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Ижевске (далее - Правила).
Решение
и Правила
были опубликованы 25.04.2005 г. в "Ижевском Вестнике" № 1, определенном в силу решения
Городской думы города Ижевска от 09.06.1999 г. № 115 "Об официальном опубликовании нормативных правовых актов Городской думы города Ижевска" официальным изданием для опубликования нормативных правовых актов.
Решением
Городской думы города Ижевска от 16 июня 2005 г. № 336 в Правила
внесены изменения. Данное решение
было опубликовано в "Ижевском Вестнике" № 4.
Решением
Городской думы города Ижевска от 14 февраля 2006 г. № 48 в Правила
внесены изменения и дополнения, в том числе в оспариваемые пункты. Данное решение
было опубликовано в "Ижевском Вестнике" № 2.
В соответствии с пунктом 3
решения Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 г. № 300 "Об утверждении Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Ижевске" Администрации города Ижевска при формировании проекта бюджета города Ижевска предписано предусматривать начиная с 2006 года поступление средств, отчисляемых уполномоченным муниципальным унитарным предприятием в бюджет города Ижевска, учитывая данные средства в доходной части бюджета.
В соответствии с последним абзацем пункта 1.6
Правил размещение средств наружной рекламы и информации на землях общего пользования, а также находящихся в ведении муниципального образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта, зданиях, сооружениях и иных объектах производится в соответствии с договорами, заключаемыми лицами, владеющими средствами наружной рекламы или размещающими их, с уполномоченным муниципальным унитарным предприятием (далее - МУП), выступающим от имени Администрации города Ижевска и действующим на основании договора поручения и доверенности.
В соответствии с п. 5.1.1.6
Правил работы по оформлению и согласованию паспортов рекламных мест на землях общего пользования, а также находящихся в ведении муниципального образования "Город Ижевск" объектах благоустройства и транспорта, зданиях, сооружениях и иных объектах выполняются МУП. Работы по оформлению и согласованию паспортов рекламных мест на объектах иных форм собственности собственник вправе оформлять самостоятельно. Форма
паспорта рекламного места утверждается Администрацией города Ижевска.
По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссия УФАС по УР вынесла решение от 2 июня 2005 г. № 22/05-04.
В соответствии с пунктом 1 указанного решения Городская дума гор. Ижевска признана нарушавшей п. 1 и абзац 2 пункта 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Пунктом 2 решения предусмотрено выдать Думе предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Согласно решению УФАС по УР нарушение пункта 1 ст. 7 п. 1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" выразилось в принятии Городской думой решения
от 24.05.2005 г. № 300 "Об утверждении Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Ижевске", которым:
- созданы дискриминационные условия деятельности организаций на рынке наружной рекламы в гор. Ижевске и ущемлены их интересы, что выразилось в наделении коммерческой организации - муниципального унитарного предприятия функциями и правами органа местного самоуправления, в навязывании дополнительной услуги, оказываемой унитарным муниципальным предприятием, - оформления и согласования паспортов рабочих мест на землях общего пользования и на иных объектах, находящихся в ведении муниципального образования "Город Ижевск";
- устранением конкуренции на рынке оказания услуг и работ, связанных с оформлением и согласованием паспортов рекламных мест на землях общего пользования и иных объектах, находящихся в ведении муниципального образования "Город Ижевск", путем необоснованного предоставления отдельному хозяйствующему субъекту льгот, ставящих его в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке тех же услуг и работ, что выразилось в определении организации - муниципального унитарного предприятия для выполнения указанных работ без проведения конкурса.
Согласно решению УФАС по УР нарушение абзаца 2 пункта 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" выразилось в том, что Правилами
хозяйствующий субъект - муниципальное унитарное предприятие наделено функциями и правами органа местного самоуправления - Администрации гор. Ижевска.
В соответствии с предписанием УФАС по УР № 22/05-04 от 2 июня 2005 г. Городской думе города Ижевска предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства и до 30 июня 2005 г. привести решение
от 24.03.2005 г. № 300 "Об утверждении Правил размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в гор. Ижевске" в соответствие с пунктом 1 и абзацем 2 пункта 3 ст. 7 Закона "О конкуренции..."
Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Городская дума города Ижевска обратилась в суд за защитой нарушенных прав.
Оценив представленные по делу доказательства, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
Согласно п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.
Абзацем 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Суд пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы не противоречат пункту 1 статьи 7 и абзацу 2 пункта 3 статьи 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", не ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, не создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, не предоставляют отдельному хозяйствующему субъекту льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара, не наделяют хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления. При этом суд исходит из следующего.
Статьей 34 Конституции РФ предусмотрено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ "О рекламе" целями Закона являются защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нанести вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также посягающей на общественные интересы, принципы гуманности и морали.
Статьей 3 указанного Закона предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, издаваемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 4 марта 1997 г. № 4-П по делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" указал, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Таким образом, Конституционным Судом РФ, решения которого в силу ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, четко и однозначно определено, что органы местного самоуправления могут осуществлять правовое регулирование в области размещения наружной рекламы в той части, которая касается вопросов местного значения, связанных с особенностями распространения наружной рекламы, с вопросами правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Правила
размещения и эксплуатации средств наружной рекламы и информации в городе Ижевске, утвержденные решением Городской думы города Ижевска от 24.03.2005 г. № 300, приняты согласно п. 1 решения
в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом "О рекламе", Законом
Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике", Уставом
города Ижевска.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" положения названного Закона распространяются на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица.
Согласно пункту 1 статьи 11 указанного Закона к основным задачам федерального антимонопольного органа относятся:
содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
Следовательно, антимонопольный орган реализует предоставленные ему полномочия в целях защиты отношений, влияющих на конкуренцию на товарных рынках, и только по основаниям, предусмотренным Законом о конкуренции.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а не статья 53.
В соответствии с частью первой статьи 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Поэтому на антимонопольном органе лежит бремя доказывания того, что оспариваемые положения нормативного акта нарушают отношения конкуренции на товарном рынке.
Антимонопольным органом не представлено доказательств того, что оспариваемые нормы нарушают отношения конкуренции на товарном рынке. Заявителем не проводилось исследование соответствующего товарного рынка и не установлено влияние оспариваемых норм на его состояние.
УФАС по УР не представлено доказательств того, что наделение МУП правом заключать от имени Администрации гор. Ижевска договоры на размещение средств наружной рекламы и информации поставило унитарное предприятие в более выгодное положение на рынке размещения наружной рекламы в гор. Ижевске по сравнению с другими участниками указанного рынка.
Из материалов дела следует, что целью создания МУП является эффективное использование муниципального имущества в целях размещения средств наружной рекламы. При это МУП действует на основании договора поручения и доверенности, выданной Администрацией города Ижевска. Следовательно, в силу своего статуса и целей деятельности МУП рекламораспространителем наружной рекламы не является и не конкурирует и не может конкурировать с другими рекламораспространителями.
Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае предпринимательской деятельности по производству, размещению и распространению рекламы, и в соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации должны регулироваться гражданским законодательством. Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П).
Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью находятся в ведении муниципальных образований согласно ст. 29 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" и ст. 132 Конституции Российской Федерации.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
Согласно ст.ст. 124, 125 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Гражданско-правовой характер указанных отношений подтверждается также пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ "О рекламе", в соответствии с которым распространение наружной рекламы путем установки на территории (в том числе на территориях памятников культуры, ритуальных объектов, охраняемых природных комплексов), здании, сооружении и ином объекте, а также определение размера и порядка внесения платы за распространение указанной рекламы осуществляются на основании договора с собственником либо с лицом, обладающим вещными правами на имущество, если законом или договором не предусмотрено иное в отношении лица, обладающего вещными правами на имущество.
Согласно пункту 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.
В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 421 и пункта 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивными нормами), действующими в момент его заключения.
В пункте 3 статьи 29 Федерального закона Российской Федерации 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе сдавать в аренду объекты муниципальной собственности, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.
С учетом изложенного договоры на размещение наружной рекламы и информации, заключаемые Администрацией города Ижевска через поверенного с хозяйствующими субъектами, носят гражданско-правовой, а не публичный характер. Правоотношения между муниципальным образованием и хозяйствующими субъектами лишены публично-правового элемента. Эти отношения основываются на юридическом равенстве сторон и регулируются нормами гражданского права. Условия договора на размещение наружной рекламы и информации определяются сторонами самостоятельно.
Выводы УФ АС по УР о том, что наделение МУП полномочиями по заключению от имени Администрации договоров на размещение наружной рекламы и информации является нарушением абзаца 2 пункта 3 ст. 7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так как при этом совмещаются функции управления и функции хозяйствующего субъекта, судом не принимаются.
Деятельность по управлению муниципальным имуществом охватывает как реализацию властных полномочий (в частности, принятие нормативных и ненормативных правовых актов), так и совершение гражданско-правовых сделок, связанных с участием муниципального образования в гражданских правоотношениях.
Муниципальное унитарное предприятие в силу ст. 114 ГК РФ и ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.
Передача административно-распорядительных функций муниципальному унитарному предприятию не предусмотрена ни оспариваемым пунктом Правил
, ни договором поручения. Согласно Уставу МУП г. Ижевска "Городская реклама и информация" предприятие создано с целью упорядочения рекламно-информационной деятельности на территории города Ижевска, с этой целью осуществляет определенные виды коммерческой деятельности, перечисленные в п. 2.3 Устава.
Таким образом, МУП предоставлены лишь те права, которые реализуются в рамках гражданско-правовых отношений, в то время как властные полномочия по установлению порядка размещения рекламы на объектах, находящихся в муниципальной собственности, определяет орган местного самоуправления.
Согласно статье 971 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору поручения одна сторона (поверенный) обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия. Права и обязанности по сделке, совершенной поверенным, возникают непосредственно у доверителя.
Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ "О рекламе" не запрещает заключение договора с собственником либо с лицом, обладающим вещными правами на имущество, через поверенного.
Следовательно, заключение МУП договоров на размещение наружной рекламы, по которым права и обязанности возникают у Администрации города Ижевска, не противоречит действующему законодательству.
Выплата вознаграждения МУП как поверенному не противоречит ст. 972 Гражданского кодекса РФ.
При этом проведение конкурса в данном случае законодательством (ст. 33 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 1, 3 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд") не предусмотрено.
При изложенных обстоятельствах оспариваемые ненормативные правовые акты УФАС по УР подлежат признанию недействительными, требования заявителя - удовлетворению.
С учетом принятого решения согласно ст. 110 АПК РФ расходы по госпошлине относятся на ответчика. В соответствии с п/п. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ ответчик от уплаты государственной пошлины освобожден.
Руководствуясь ст.ст. 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Арбитражный суд УР
решил:
1. Признать незаконными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по УР и предписание от 2 июня 2005 г. № 22/05-04, принятые в отношении Городской думы Ижевска.
2. Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд, гор. Пермь, через Арбитражный суд УР.
Судья
М.Н.КУДРЯВЦЕВ
