МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ КАМЧАТСКОГО КРАЯ
БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЯ
КАМЧАТCКОГО КРАЯ НА ПЕРИОД ДО 2023 ГОДА
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.06.2008 г. определены приоритеты в формировании бюджетной политики страны на период 2009-2011 годов, основной из которых - это повышение качества жизни граждан страны.
Наряду с другими полномочиями и инструментами экономической политики бюджетная политика является основным инструментом достижения намеченного результата. Эффективная долгосрочная бюджетная стратегия выступает одним из инструментов бюджетной политики. Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.
Важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования.
Долгосрочное бюджетное прогнозирование подразумевает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования. В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.
Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, возможным возникновением угрозы бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций. Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность выработки приоритетных задач, оценки необходимых ресурсов для их реализации и определения возможных источников этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда бюджетные ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.
Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов повышает обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия. Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.
Долгосрочное планирование может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.
Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование способно сыграть важную роль в повышении сбалансированности бюджетов и качества бюджетной политики в целом.
Введение в действие нового Бюджетного кодекса заложило прочные фундаментальные основы бюджетного процесса, в том числе на субфедеральном уровне. В кодексе четко регламентированы все этапы подготовки, принятия, исполнения и пересмотра законов о бюджете. Он также содержит эффективные бюджетные правила, препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита, государственного и муниципального долга. Переход к исполнению бюджетов всех уровней через систему Федерального Казначейства повысил прозрачность и подконтрольность финансовых потоков, обеспечил целевое и эффективное использование бюджетных средств.
На следующем этапе, на федеральном уровне планируется поставить новые задачи, предполагающие переход к активной налогово-бюджетной политике, направленной на создание благоприятных условий для развития экономики, решение важнейших социальных задач, повышение эффективности работы государственного сектора.
Вместе с тем, бюджетная устойчивость Камчатского края при существующих условиях развития экономики, инфраструктуры Камчатского края напрямую зависит от поддержки федерального бюджета.
1 июля 2007 года произошло объединение двух субъектов Российской Федерации - Камчатской области и Корякского автономного округа. Создан новый субъект Российской Федерации - Камчатский край. Исторически сложилось так, что в силу географических, экономических, климатических и других объективных факторов бюджеты объединившихся субъектов федерации утверждаются с дефицитом. Дефицит ведет к постоянному наращиванию государственного долга и кредиторской задолженности Камчатского края. Рост долга и задолженности служит неблагоприятным фактором в развитии края и повышает риски предполагаемых инвесторов.
Однако выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета осуществляется таким образом, что расчетная бюджетная обеспеченность Камчатского края после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации составляет менее 0,65. Это означает обеспеченность бюджетных расходов в Камчатском крае доходными поступлениями менее 65%.
В настоящее время Правительством Камчатского края ведется активная работа с федеральными министерствами о внесении изменений в существующий механизм распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации с целью повышения бюджетной обеспеченности Камчатского края путем увеличения объема межбюджетных трансфертов, в частности дотаций на выравнивание, предоставляемых Камчатскому краю.
Бюджетный кодекс Российской Федерации с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от № 310-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" предусматривает возможность создания Резервного фонда субъектов Российской Федерации, который позволяет застраховать бюджетную систему субъекта Российской Федерации от негативных явлений, обеспечить ее стабильность.
Вместе с тем, создание Резервного фонда субъекта Российской Федерации предполагает достаточность доходов его бюджета, которые в случае необходимости могут явиться источником выплат по бюджетным обязательствам субъекта Российской Федерации. В настоящее время в Камчатском крае имеет место недостаток источников для выполнения расходных обязательств Камчатского края, в этой связи, создание Резервного фонда Камчатского края не представляется возможным.
С учетом изложенных особенностей Камчатского края усилия Правительства и Министерства финансов Камчатского края должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджета без повышения налоговой нагрузки на экономику, на восстановление экономической стабильности, решение долговой проблемы, сокращение задолженности по бюджетным обязательствам, защиту бюджетной системы и экономики Камчатского края от непредсказуемых колебаний внешней конъюнктуры. Проведение скорректированной бюджетной политики должно обеспечить оздоровление бюджетной системы, установление контроля над финансовыми потоками в целях обеспечения прозрачности и эффективности управления бюджетом.
Одним из этапов скорректированной бюджетной политики должно стать достижение договоренности с кредиторами о реструктуризации долга Камчатского края, продолжение практики обслуживания долга своевременно и в полном объеме. Снижение величины государственного долга позволит значительно снизить процентные расходы на обслуживание долговых обязательств, что, в свою очередь, позволит направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики края, решение социальных задач, реализацию национальных проектов.
Исходя из возможностей краевого бюджета, в рамках проведенной на федеральном уровне реформы межбюджетных отношений, в Камчатском крае была введена новая объективная методика распределения финансовой поддержки муниципальных образований в Камчатском крае, осуществлено нахождение баланса между децентрализацией доходов и выравниванием бюджетной обеспеченности. На долгосрочный период Законом
Камчатского края от 10.12.2007 № 709 "Об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в краевой бюджет" установлены единые для всех муниципальных районов в Камчатском крае нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от подлежащих зачислению в краевой бюджет федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами. Наряду с предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в Камчатском крае предоставляются целевые межбюджетные трансферты в целях реализации приоритетных направлений государственной бюджетной политики Камчатского края.
Концентрация бюджетных ресурсов на ключевых направлениях государственной политики и структурных реформ должна стать одной из решающих предпосылок для повышения эффективности бюджетной политики.
К приоритетным направлениям можно отнести, в частности, развитие человеческого капитала (здравоохранение и образование), расширение инфраструктуры, обеспечивающее как нужды населения, так и ускоренное развитие производства, решение проблем бедности. Успешным примером финансирования приоритетных направлений могут служить национальные проекты.
Резкое ограничение заимствований на внутреннем рынке в сочетании с досрочным погашением значительной части существующего долга Камчатского края могло бы привести к снижению нагрузки на бюджет по обслуживанию долга. Однако, для осуществления указанных радикальных мер необходимо снижение высокодотационности Камчатского края, увеличение его бюджетной обеспеченности.
В Камчатском крае продолжается работа по внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результаты. Главная задача этого направления реформ заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета к управлению результатами за счет расширения полномочий и повышения ответственности участников бюджетного процесса в условиях четких планов на среднесрочную перспективу. Ведется работа по установлению стандартов качества предоставления бюджетных услуг, так Министерством культуры Камчатского края стандарты качества предоставления бюджетных услуг разработаны и утверждены; Министерством здравоохранения Камчатского края разработано 690 стандартов из предположительно 1000 необходимых; Министерством труда Камчатского края разработка стандартов задержана в связи с тем, что только в декабре 2008 года были утверждены стандарты на федеральном уровне. Остальными структурными подразделениями работа так же ведется.
Начиная с 2011 года, составление краевого бюджета планируется осуществлять на 3 финансовых года - очередной финансовый год и плановый период. В настоящее время в качестве элемента среднесрочного планирования ежегодно разрабатывается и утверждается среднесрочный финансовый план Камчатского края. Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволяет повысить "целевой" характер бюджетной политики, в большей степени отразить приоритеты социально-экономического развития Камчатского края.
Проведение ответственной налогово-бюджетной политики, снижение всех видов экономических рисков, связанных с системой государственных финансов, будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности камчатской экономики, станет важным фактором ускорения ее развития.
Таким образом, важнейшие задачи нового этапа бюджетной политики включают:
- приоритет долгосрочного и среднесрочного бюджетирования, позволяющего учитывать стратегические приоритеты экономической политики;
- повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов;
- повышение доступности и качества государственного образования и здравоохранения;
- снижение бедности, повышение результативности социальной политики;
- конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов, расширение практики привлечения негосударственных предприятий к выполнению услуг, финансируемых из государственного бюджета;
- открытость и общедоступность информации по осуществлению расходных операций на всех уровнях бюджетной системы;
- прозрачность бюджетного процесса;
- публичность принимаемых решений.
1. ИТОГИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 2006-2008 ГОДАХ
ДИНАМИКА ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ КОНСОЛИДИРОВАННОГО
БЮДЖЕТА КАМЧАТСКОГО КРАЯ В 2006-2008 ГОДАХ
млн. руб.
+--------------------------+----------+----------+-----------+
¦ ¦ 2006 ¦ 2007 ¦ 2008 ¦
+--------------------------+----------+----------+-----------+
]]>5. Необходимо разработать комплексную программу по повышению энергоэффективности бюджетного сектора с созданием координационного центра, ответственного за разработку необходимой правовой документации, процедур отчетности, обеспечение межведомственного взаимодействия, организацию информационной поддержки, конкурсов проектов по повышению энергоэффективности в бюджетных организациях.
3.8. Общие подходы к повышению эффективности государственных расходов
Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции "управления ресурсами" бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной "раскладкой" их по статьям бюджета. При соблюдении жестких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
Качество финансовой отчетности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами.
Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Выделение средств под смету расходов малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать. Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведет к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определенный социальный продукт, и заключаются договоренности на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объемы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.
Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.
Основные направления таких преобразований.
1) Комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, взятых на себя государственными органами власти регионального уровня, а также органами местного самоуправления. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отказу от финансирования тех мероприятий, которые не способствуют устойчивому экономическому росту, но ложатся "тяжелым грузом" на бюджетную систему.
2) Внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем.
Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ региональных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство региональных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в нормативные акты, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации региональных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.
Долгосрочные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных проектов, которые направлены на решение проблем, входящих в сферу ответственности региональных органов государственной власти.
3) Совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд.
4) Реформирование системы государственных и муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений. Суть этой реформы - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.
Один из наиболее универсальных рыночных механизмов в других странах, который находит все большее распространение в бюджетной сфере, - это привлечение к оказанию государственных услуг на контрактной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.
