ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 декабря 2009 г. по делу № 3-255-2009
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Швецова К.И.,
при секретаре Невидимовой Е.А.,
с участием заявителя и заинтересованного лица:
помощника прокурора Пермского края Масленниковой И.А.,
представителя Правительства Пермского края Родионова Н.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 24.12.2009 года дело по заявлению и.о. прокурора Пермского края об оспаривании в части нормативного правового акта,
установил:
07.10.2009 года Постановлением
Правительства Пермского края № 694-п утверждены следующие Порядки:
- установления и использования полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае (далее по тексту Порядок 1
);
- установления и использования придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае (далее по тексту Порядок 2
).
Данное Постановление
опубликовано 12.10.2009 г. под номером 40 в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" и вступило в законную силу.
Пунктом 3.2
Порядка 1 предусмотрено, что любые объекты капитального строительства, возведенные в границах полос отвода автомобильных дорог с нарушением установленного порядка использования этих земель, подлежат сносу лицами, осуществившими самовольную постройку, а в случае отказа или по их просьбе - владельцами автомобильных дорог за счет средств осуществивших самовольную постройку лиц.
Пунктами 3.2
и 3.5
Порядка 2 предусмотрено, что разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, прокладку или переустройство инженерных коммуникаций в границах придорожных полос автомобильных дорог выдается в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органом местного самоуправления после согласования с владельцем автомобильной дороги.
Возведенные с нарушением настоящего Порядка
в пределах придорожных полос объекты капитального строительства признаются в установленном порядке самовольной постройкой, а в отношении лиц, их построивших, принимаются меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
И.о. прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением, в котором просит признать пункт 3.2
Порядка 1 полностью, пункт 3.2
Порядка 2 в части слов "органом местного самоуправления после согласования с владельцем автомобильной дороги", пункт 3.5
Порядка 2 полностью, утвержденные Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п, недействующими. В заявлении он ссылается на их противоречие федеральному законодательству, которое выражается в следующем.
Органы, уполномоченные выдавать разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов в границах придорожных полос автомобильных дорог, определены ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", п. 5 ч. 1, п. 5 ч. 2 ст. 8, ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. К ним также относятся государственные органы исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, кроме случаев прокладки или переустройства инженерных коммуникаций в границах придорожных полос автомобильных дорог. Статьей 51 Градостроительного кодекса РФ и частью 5 статьи 22 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ не предусмотрено согласие владельца автомобильной дороги при получении указанного разрешения. Для этого частями 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ установлено требование о предоставлении разрешительному органу соответствующих документов, перечень которых ограничен. Из общего правила исключены лишь объекты дорожного сервиса.
Согласно ч. 1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Субъект федерации не вправе регулировать гражданские правоотношения. Однако Постановлением
Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п установлены дополнительные критерии, по которым объект недвижимого имущества может быть признан самовольной постройкой, не предусмотренные статьей 222 Гражданского кодекса РФ, а также ответственности лиц, осуществивших самовольную постройку. В частности, к ней отнесены предусмотренные пунктом 3.2
Порядка 1 и пунктом 3.5
Порядка 2 любые объекты капитального строительства, возведенные в границах полос отвода или придорожных полос автомобильных дорог с нарушением установленного порядка использования этих земель. Они подлежат сносу лицами, осуществившими самовольную постройку, а в случае отказа или по их просьбе - владельцами автомобильных дорог за счет средств осуществивших самовольную постройку лиц.
В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявленных требований по изложенным выше основаниям.
Представитель Правительства Пермского края в судебном заседании с заявлением прокурора не согласился, ссылаясь на соответствие оспариваемых нормативных положений федеральному законодательству.
Придорожная полоса автомобильной дороги представляет собой охранную полосу данной дороги с особым режимом ее использования безотносительно права собственности на земельные участки, расположенные в ее границах. Выдача разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов дорожного сервиса, а также на прокладку или переустройство инженерных коммуникаций в придорожных полосах автомобильных дорог отнесена к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. Статьей 51 Градостроительного кодекса РФ установлены общие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по выдаче разрешений на строительство. Поскольку объекты дорожного сервиса в соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ относятся к объектам капитального строительства, права государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на выдачу указанных разрешений не нарушаются.
Иное правовое регулирование наступает, если ведется строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов федерального, регионального или местного значения, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса РФ, на изъятых либо выкупленных земельных участках для государственных или муниципальных нужд.
Пунктом 8 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 года № 257-ФЗ предусмотрено наличие согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги на строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, в том числе предназначенных для осуществления дорожной деятельности, дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов и указателей. Предварительное получение такого согласия также обусловлено положениями статей 48 и 51 Градостроительного кодекса РФ.
Не входят в противоречие с действующим законодательством РФ пункты 3.2
Порядка 1 и 3.5
Порядка 2. Статьей 1 Земельного кодекса РФ закреплен принцип деления земель по целевому назначению на категории, которыми определяется их правовой режим использования. Собственники земельных участков вправе и обязаны возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельных участков, их разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (п. 2 ч. 1 ст. 40; абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса РФ). В связи с этим Порядки, утвержденные Постановлением
Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п, устанавливают особый режим использования земельных участков, расположенных в полосах отвода и придорожных полосах автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, возведение на которых строительных объектов с нарушением данного режима должно признаваться в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой, подлежащей сносу.
Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению частично.
Подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесена дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 1 статьи 3, абзац 1 статьи 3.1 настоящего Федерального закона).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
В соответствии с частями 1 и 5 статьи 4 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
На основании и во исполнение федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности.
Пунктом 6 статьи 12 и частью 2 статьи 15 настоящего Федерального закона к полномочиям органов государственной (исполнительной) власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 6 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, а не пункт 6 статьи 2.
Под дорожной деятельностью в соответствии с пунктом 6 статьи 2 настоящего Федерального закона понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.
Как указано в частях 1 и 3 статьи 16 настоящего Федерального закона, проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, выдается: федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 3 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ.
Разрешение на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, прокладку или переустройство инженерных коммуникаций в границах придорожных полос автомобильных дорог выдается в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации органом местного самоуправления после согласования с владельцем автомобильной дороги (пункт 3.2 статьи 19 настоящего Федерального закона).
Сравнительный анализ положений пунктов 3.2
и 3.5
Порядка 2, утвержденных Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п, и норм приведенного выше федерального законодательства приводит к выводу об отсутствии между ними каких-либо противоречий.
Правительство Пермского края как высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе своим постановлением, осуществляя правовое регулирование в области использования автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и организации соответствующей дорожной деятельности, установить основания выдачи разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, прокладку или переустройство инженерных коммуникаций в границах придорожных полос названных дорог, соответствующие указанным в пункте 3.2 статьи 19 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данное разрешение должно быть предусмотрено положениями Градостроительного кодекса и предоставляться органом местного самоуправления после согласования с владельцем автомобильной дороги.
При этом суд не усматривает противоречий требованиям п. 5 ч. 1, п. 5 ч. 2, п. 5 ч. 3 ст. 8 и ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса РФ.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду пункты 16 и 10 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, а не пункты 16 и 10 статьи 2.
Пунктами 16 и 10 статьи 2 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ введены следующие понятия:
- придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги;
- капитальный ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по замене и(или) восстановлению конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и(или) их частей, выполнение которых осуществляется в пределах установленных допустимых значений и технических характеристик класса и категории автомобильной дороги и при выполнении которых затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги и не изменяются границы полосы отвода автомобильной дороги.
В таком случае при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, прокладке или переустройстве инженерных коммуникаций в границах придорожных полос автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения необходимо разрешение, предусмотренное статьей 51 Градостроительного кодекса РФ. Государственные органы исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации участвуют в выдаче настоящего разрешения, если при размещении объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта федерального, регионального или местного значения допускалось изъятие, в том числе путем выкупа, придорожных земельных участков.
Оспариваемое нормативное положение о признании возведенных в пределах придорожных полос автомобильных дорог объектов капитального строительства с нарушением Порядка 2
самовольными постройками, после чего принятие в отношении лиц, их построивших, мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации, носит рекомендательный характер и не регулирует гражданских правоотношений вопреки требованиям статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Пункт 3.5
Порядка 2, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п, носит отсылочный характер к положениям указанной нормы гражданского законодательства РФ, определяющим порядок признания постройки самовольной и меру ответственности в отношении лиц, допустивших строительство такого объекта, указывает на ее возможное применение к нарушителям правил его возведения.
Напротив, пункт 3.2
Порядка 1, утвержденного тем же постановлением, устанавливает дополнительные критерии признания объекта недвижимого имущества самовольной постройкой, не предусмотренные статьей 222 Гражданского кодекса РФ, и ответственности лиц, осуществивших самовольную постройку.
Любые объекты капитального строительства, возведенные в границах полос отвода или придорожных полос автомобильных дорог с нарушением установленного порядка использования этих земель, признаются самовольными постройками без предоставления права требовать передачи любого из этих объектов в собственность заинтересованного лица. Они подлежат сносу не только лицами, их осуществившими, но и в отдельных случаях владельцами автомобильных дорог за счет средств лиц, осуществивших самовольную постройку.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, а не пункт 7 статьи 2.
Владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять Государственная компания "Российские автомобильные дороги" в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление (пункт 7 статьи 2 Федерального закона от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ).
Согласно ч. 1 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, в связи с чем оспариваемый пункт 3.2
Порядка 1, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 г. № 694-п, принят за пределами полномочий исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не соответствует положениям статьи 222 Гражданского кодекса РФ.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, суд вправе признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).
Из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вытекает обязанность печатного издания, в котором официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовать настоящее решение суда (вступившее в законную силу) о признании этого акта в части недействующим либо сообщение о нем.
Руководствуясь ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать противоречащим закону и недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу пункт 3.2
Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 года № 694-п.
Заявление и.о. прокурора Пермского края о признании недействующими пунктов 3.2
в части слов "органом местного самоуправления после согласования с владельцем автомобильной дороги" и 3.5
Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.10.2009 года № 694-п, оставить без удовлетворения.
После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 29.12.2009 года.
Председательствующий п.п.
К.И.ШВЕЦОВ
