ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 марта 2010 г. № 33-573/2010
Судья Пашкова Н.И.
Докладчик Захаров Н.И.
15 марта 2010 года судебная коллегия по гражданским делам Липецкого областного суда в составе
председательствующего Захарова Н.И.,
судей Кожевникова С.А. и Малыка В.Н.
при секретаре Бушмакиной О.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Липецке гражданское дело по кассационным жалобам администрации г. Ельца, третьего лица М. на решение Елецкого городского суда Липецкой области от 29 января 2010 года, которым постановлено:
Признать Распоряжение № 1262-р от 5.11.2009 г. "О результатах публичных слушаний по измененному проекту правил землепользования и застройки города Ельца Липецкой области" незаконным.
Обязать администрацию г. Ельца назначить публичные слушания по проекту "Правил землепользования и застройки г. Ельца" в редакции опубликованной в спецвыпуске газеты "Красное знамя" (№ 188 - 190 (20649 - 20651) от 01.10.2009 г. в соответствии с требованиями "Положения
о публичных слушаниях в г. Ельце" утвержденного решением Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 г. в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.
Обязать администрацию г. Ельца провести публичные слушания по проекту "Правил землепользования и застройки г. Ельца" в редакции опубликованной в спецвыпуске газеты "Красное знамя" (№ 188 - 190 (20649 - 20651) от 01.10.2009 г.) в соответствии с требованиями действующего федерального законодательства и "Положения
о публичных слушаниях в г. Ельце" утвержденного решением Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 г..
Заслушав доклад судьи Захарова Н.И., объяснения представителя администрации г. Ельца по доверенности М., судебная коллегия
установила:
Прокурор г. Ельца обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным распоряжения и действий (бездействия) администрации г. Ельца. В обоснование заявленных требований указал на то, что в нарушение ст. 28 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ст. ст. 28 - 32 Градостроительного кодекса РФ и "Положением
о публичных слушаниях в городе Ельце" утвержденным решением Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 г., публичные слушания по ПЗЗ назначенные "распоряжением" главы администрации города от 28.09.2009 года, в то время как ч. 1 ст. 5
"Положения о публичных слушаниях в г. Ельце" предписывает их назначение по инициативе администрации соответствующим "постановлением". В указанном распоряжении о назначении публичных слушаний на 02.11.2009 г. не указаны сведения об инициаторах проведения публичных слушаний, не утвержден состав оргкомитета по проведению публичных слушаний, вместо этого пунктом утвержден состав "комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки г. Ельца Липецкой области согласно приложению", тогда как согласно Положения
должен быть утвержден состав "комиссии по подготовке и проведению публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки г. Ельца Липецкой области". Комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки была создана постановлением главы администрации № 97 от 17.07.2006 г., которым определялся состав комиссии, члены которой в настоящее время уже не работают, в нарушение ч. 6 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ не утвержден порядок деятельности комиссии. Действие данного постановления не отменено до настоящего времени. Порядок деятельности комиссии по подготовке проекта ПЗЗ утвержден распоряжением администрации № 1235-р только 29.10.2009 г., т.е. спустя три года после принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки и спустя месяц после назначения публичных слушаний и утверждения нового состава комиссии. Прокурор считает, что жители г. Ельца не были проинформированы о порядке деятельности комиссии по проекту правил землепользования и застройки. Порядок деятельности комиссии по подготовке проекта ПЗЗ утвержденный распоряжением администрации № 1235-р 29.10.2009 г. также не содержит этих сведений и не опубликован в СМИ для информирования граждан. Первое заседание комиссии было в 14.00 25 сентября 2009 года, т.е. фактически до утверждения состава этой комиссии, что является нарушением п. 4 ст. 6
Положения о проведении публичных слушаниях в г. Ельце. Также администрацией г. Ельца были нарушены положения ч. 6 ст. 31 Градостроительного кодекса РФ, поскольку состав комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки и порядок ее деятельности должны были быть утверждены администрацией города один раз: одновременно с принятием решения о подготовке проекта ПЗЗ, а не каждый раз при назначении публичных слушаний. Кроме того, время проведения публичных слушаний выбрано администрацией города без учета того, что 02.11.2009 г. являлся официальным рабочим днем, и большинство трудоспособного населения города находилось на своих рабочих местах. Эти действия не соответствуют требованиям ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" о равном праве граждан на осуществление местного самоуправления независимо от должностного положения и нарушают права граждан на участие в публичных слушаниях в связи с исполнением своих трудовых обязанностей в рабочий день. В нарушение ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" было выбрано место для проведения публичных слушаний - зал на втором этаже администрации г. Ельца, который кроме того, не мог вместить всех явившихся выразить свое мнение по вопросам вынесенным на публичные слушания, а также обсуждение данного вопроса было проведено с нарушением срока, установленного ст. 31 Градостроительного кодекса РФ.
С учетом уточненных требований просил признать распоряжение № 1262-р от 5.11.2009 г. "О результатах публичных слушаний по измененному проекту правил землепользования и застройки города Ельца Липецкой области" незаконным. Обязать администрацию г. Ельца назначить публичные слушания по проекту "Правил землепользования и застройки г. Ельца" в редакции опубликованной в спецвыпуске газеты "Красное знамя" (№ 188 - 190 (20649 - 20651) от 01.10.2009 г.) в соответствии с требованиями "Положения
о публичных слушаниях в г. Ельце" утвержденного решением Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 г. в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу. Обязать администрацию г. Ельца провести публичные слушания по проекту "Правил землепользования и застройки г. Ельца" в редакции опубликованной в спецвыпуске газеты "Красное знамя" (№ 188 - 190 (20649 - 20651) от 01.10.2009 г.) в соответствии с требованиями действующего федерального законодательства и "Положения
о публичных слушаниях в г. Ельце" утвержденного решением Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 г..
В судебном заседании представители заинтересованного лица администрации г. Ельца М., Р., возражали против удовлетворения заявления, указав на то, что при проведении публичных слушаний администрацией г. Ельца не были нарушены нормы действующего законодательства, что срок проведения публичных слушаний был соблюден. Пояснили, что администрация г. Ельца не имеет иного помещения для проведения публичных слушаний, кроме зала заседаний, который расположен на втором этаже здания, и организовать слушания в ином месте не представляется возможным. Назначение публичных слушаний в выходной день, законом не предусмотрено, кроме того, это будет нарушать и права сотрудников администрации г. Ельца, которые будут вынуждены работать в свой выходной день.
Суд постановил решение, резолютивная часть которого изложена выше.
В кассационной жалобе представитель администрации г. Ельца М. просит об отмене судебного решения ссылаясь на неправильное применение норм процессуального и материального права.
Выслушав кассатора, поддержавшего жалобу, изучив материалы дела, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим обстоятельствам.
В силу ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
В силу ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Согласно ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" проект правил землепользования и застройки территории муниципального образования в обязательном порядке должен выноситься на публичные слушания, которые являются одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний".
В соответствии с частью 5 и частью 6 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ в целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.
Участники публичных слушаний вправе представить в уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний.
В соответствии со статьей 31 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения.
Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.
Целью проведения публичных слушаний является выявление и учет мнения и интересов населения города, по вопросам касающихся землепользования и застройки города, срок которых по проекту правил землепользования и застройки, составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. Датой окончания процедуры проведения публичных слушаний является день опубликования результатов слушаний (ч. ч. 7, 8, ст. 28 Градостроительного кодекса РФ).
В соответствии с решением
Елецкого городского Совета депутатов от 14.07.2006 года (в редакции от 24.11.2009 года) "О проекте Положения о публичных слушаниях в городе Ельце" (ст. 8 п. 1), продолжительность публичных слушаний не может быть менее одного месяца и более двух месяцев.
Судом установлено, что распоряжением № 1092-р от 28.09.2009 г. главы администрации г. Ельца были назначены публичные слушания по измененному проекту правил землепользования и застройки города Ельца Липецкой области на 10 часов 00 минут 02.11.2009 г. в зале заседаний администрации г. Ельца.
Сообщение о дате, времени и месте их проведения, а также текст Правил землепользования и застройки города Ельца был опубликован в газете "Красное знамя" 01 октября 2009 года.
Публичные слушания состоялись, в них приняло участие 169 человек из первоначально явившихся 244 человек, поскольку часть из них покинула зал заседаний до утверждения регламента, что подтверждается протоколом ведения публичных слушаний (л.д. 44 - 50).
Результаты публичных слушаний - распоряжение главы администрации г. Ельца от 05.11.2009 года № 1262-р, утвердившее заключение о результатах публичных слушаний (л.д. 43, 51 - 52), были опубликованы в газете "Красное знамя" 12 ноября 2009 года.
Оценив представленные доказательства в их совокупности судебная коллегия приходит к выводу о том, что в действиях администрации г. Ельца по назначению и проведения публичных слушаний 02.11.2009 года имеют место несущественные нарушения процедуры, которые по сути не нарушают прав и законных интересов жителей г. Ельца, а потому оснований к удовлетворению заявления прокурора не имелось.
Коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что в нарушение п. 13 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ общий срок проведения публичных слушаний составил менее двух месяцев, поэтому ссылка представителя заинтересованного лица о том, что администрацией г. Ельца на "Положением
о публичных слушаниях в г. Ельце" несостоятельна, поскольку указанные нормы установленные этим Положением
не могут противоречить нормам установленным федеральным законом, имеющим высшую юридическую силу.
Из пояснений участников процесса, вышеприведенных доказательств в их совокупности, судом установлено, что фактически в газете "Красное знамя" 01.10.2009 года был опубликован самостоятельный проект Правил землепользования и застройки города Ельца, ранее эти правила были включены в Генеральный план застройки г. Ельца.
На публичных слушаниях 02.11.2009 года обсуждались и были приняты изменения в Правила землепользования и застройки города Ельца, принято решение об изменении зоны зеленых насаждений общего пользования по ул. Радиотехническая (в парке 40-летия) на зону многоэтажной застройки в пределах выделенной площади под строительство двух жилых домов и рекомендовано их внести в Правила землепользования и застройки города Ельца.
Данное решение носит рекомендательный характер и в последующем может быть отклонено администрацией г. Ельца и депутатами городского Совета при рассмотрении этого вопроса на сессии. Каких-либо доказательств того, что результаты публичных слушаний были приняты во внимания и реализованы в законодательных актах администрации г. Ельца, в деле не имеется.
Порядок проведения публичных слушаний по вопросам местного значения, определен решением
Елецкого городского Совета депутатов № 10 от 14.07.2006 года, которым утверждено Положение о публичных слушаниях в городе Ельце.
В соответствии с п. 8
вышеназванного Положения срок проведения публичных слушаний с момента оповещения жителей до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний не может быть менее одного и более двух месяцев, тогда как положения ст. 31 Градостроительного кодекса определяет этот срок от 2-х до 4-х месяцев.
Те процедурные нарушения, допущенные со стороны администрации г. Ельца, на которые ссылался прокурор, не влекут недействительности результатов публичных слушаний, носящих рекомендательный характер, а потому вывод суда о нарушении в связи с этим прав жителей г. Ельца, является несостоятельным.
Кроме того, судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о том, что проведением 02.11.2009 года публичных слушаний в рабочий день, на втором этаже здания администрации г. Ельца, были нарушены права работающих граждан и инвалидов г. Ельца.
Каких-либо ограничений по вопросам проведения публичных слушаний исключительно в выходной день, в законе не содержится, доказательств того, что кто-либо из жителей г. Ельца данной категории не смог принять участие в слушаниям по причине занятости на работе, недостаточной вместительности зала, в материалах дела не имеется, а потому данный довод прокурора основан на предположении.
Прокурор г. Ельца не представил суду доказательств того, что инвалиды, проживающие в г. Ельце, не смогли участвовать в публичных слушаниях по причине их проведения в актовом зале администрации города Ельца, в связи с не оборудованием входа в администрацию пандусами и проведения заседания на втором этаже. В деле отсутствуют доказательства обращения к прокурору инвалидов г. Ельца по поводу невозможности участия публичных слушаниях.
Вместе с тем, суд сделал ошибочный вывод о том, что жители г. Ельца не могли присутствовать на публичных слушаниях из-за малой вместительности зала и его удаленности от места жительства граждан.
В настоящее время вопрос публичных слушаний, который рассматривался 02.11.2009 года, продолжает обсуждение на последующих публичных слушаний и никак законодательно не реализован.
Жители г. Ельца вправе реализовать свое право на решение вопросов местного значения, в том числе и путем участия в работе сессий городского Совета депутатов, через своих представителей, которых они избрали в Совет.
Неправильная оценка судом представленных доказательств и применение норм материального права, является основанием к отмене постановленного судебного решения.
Учитывая отсутствие необходимости в установлении иных фактических обстоятельств дела, которым судом дана неправильная правовая оценка, судебная коллегия считает возможным отменив решение суда первой инстанции, постановить новое решение об отказе прокурору г. Ельца в удовлетворении заявленных требований.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 361 - 367 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Елецкого городского суда Липецкой области от 29 января 2010 года - отменить, постановить новое, которым отказать прокурору г. Ельца в удовлетворении заявленных требований.
