ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 ноября 2009 г. по делу № 3-74/2009
Волгоградский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании 26 ноября 2009 года гражданское дело по заявлению Л. о признании противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению отдельных положений Закона
Волгоградской области № 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" (в ред. Законов Волгоградской области от 12.01.2006 № 1190-ОД, от 25.10.2006 № 1306-ОД, от 02.05.2007 № 1456-ОД, от 13.08.2007 № 1517-ОД, от 29.12.2007 № 1618-ОД, от 08.04.2008 № 1655-ОД, от 30.04.2008 № 1673-ОД, от 30.04.2008 № 1675-ОД, с изм., внесенными решением Волгоградского областного суда от 09.11.2006 № 3-158/2006),
установил:
Л., проживающая в р.п. Новониколаевский Волгоградской области, проработавшая в должности педагогических работников в сельской местности на территории Волгоградской области более десяти лет, вышедшая на пенсию с указанной должности, обратилась в Волгоградский областной суд с заявлением, в котором просила признать противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельные положения Закона
Волгоградской области № 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" в части, касающейся неработающих педагогических работников, вышедших на пенсию.
В обоснование своих требований указала, что названный Закон
в приведенной части противоречит Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" и постановлению Правительства РФ от 27 июня 2003 года № 377 "Об утверждении Правил предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности".
По мнению заявителя, оспариваемый ею Закон
области изменил существующий ранее принцип компенсации, поскольку обязал льготополучателей предварительно уплатить стоимость коммунальных услуг с последующим возмещением им понесенных затрат.
Кроме того, заявитель возражала против правомерности закрепления в Законе
положений, устанавливающих вместо полной оплаты жилья и коммунальных услуг их оплату "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", "исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области".
Считала неправильным установление в Законе
положений о возмещении расходов по оплате отопления, "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья", "из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья".
Заявитель также полагала, что наличие в Законе
области норм, согласно которым возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья должно производиться "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", а расходы по оплате электроэнергии производятся педагогам из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц, также противоречат требованиям федерального законодательства.
Указанные обстоятельства, по мнению Л., ухудшают материальное положение заявителя как педагогического работника, вышедшего на пенсию, ущемляют ее права на достойную жизнь, практически отменяют право на бесплатное отопление и освещение жилья, предусмотренное Федеральным законом РФ "Об образовании".
Л. в судебное заседание не явилась, просила дело рассмотреть в свое отсутствие.
Представитель Волгоградской областной Думы Б. в судебном заседании заявленные требования не признал, пояснив, что Закон
Волгоградской области № 1019-ОД от 4 марта 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" соответствует федеральному законодательству, принят в соответствии с полномочиями, предоставленными Волгоградской области как субъекту Российской Федерации.
В частности привел доводы о том, что статья 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" не исключает возможность предоставления субъектом Российской Федерации права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением, вышедшим на пенсию педагогическим работникам образовательных учреждений, проживающим в сельской местности. При этом размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку в названной норме употреблен термин "работники", доводы заявителя о праве педагогических работников вышедших на пенсию на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением, без установления каких бы то ни было пределов, являются несостоятельными. Кроме того, из смысла положений абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании" следует, что расходы, возникающие в связи с предоставлением мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (отопления и освещения), предусмотренных пунктом 5 статьи 55 Закона РФ "Об образовании", педагогическим работникам государственных образовательных учреждений, проживающим в сельских населенных пунктах, возмещаются организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, а не лицам, наделенным непосредственно действующим правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Таким образом, обязанность по оплате услуг отопления в полном размере на педагогических работников, проживающих в сельской местности, с правом на последующее получение компенсационных выплат, федеральным законодательством не возложена.
Объяснения, аналогичные указанным, дал в судебном заседании представитель Главы Администрации Волгоградской области М. Просил суд отказать Л. в удовлетворении ее требований, сославшись на то, что Волгоградская областная Дума, устанавливая в оспариваемом Законе
области размер, условия и порядок возмещения расходов в качестве мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, в том числе, педагогическим работникам, вышедшим на пенсию и проживающим в сельской местности, действовала в соответствии с требованиями федерального законодательства.
Выслушав объяснения представителей Волгоградской областной Думы и Главы Администрации Волгоградской области, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Волгоградской областной прокуратуры Е., возражавшей против заявленных Л. требований, Волгоградский областной суд находит их необоснованными и не подлежащими удовлетворению, исходя из следующих обстоятельств.
Частью 1 статьи 253 ГПК РФ установлено, что суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Вместе с тем, суд полагает, что доводы заявителя и объяснения представителей законодательной и исполнительной власти Волгоградской области, по существу возражавших против права неработающих педагогических работников, вышедших на пенсию, на бесплатное жилье с отоплением и освещением, являются необоснованными и связанными с неправильно выявленным из текста оспариваемого Закона
области с учетом последующих редакций и изменений правовым смыслом, закрепляющим равное право работающих и вышедших педагогов на льготы (компенсации) по оплате жилья с отоплением и освещением.
В соответствии с подпунктами "е", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы образования, жилищное законодательство.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5).
Согласно пункту 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской Федерации, отнесено решение вопросов предоставления мер социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста.
Право педагогических работников образовательных учреждений, проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением предусмотрено федеральным законодательством.
Так, в соответствии с абзацем 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-1 "Об образовании" педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
С 1 января 2005 года редакция указанной правовой нормы дополнена на основании пункта 30 статьи 16 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предложением следующего содержания: "Размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации"
В развитие приведенного нормативного положения был принят оспариваемый в части нормативный правовой акт Волгоградской области.
Так, при рассмотрении дела судом было установлено, что 11 февраля 2005 года Волгоградской областной Думой был принят Закон
Волгоградской области № 1019-ОД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области". Указанный Закон
4 марта 2005 года был подписан Главой Администрации Волгоградской области, 11 марта 2005 года опубликован в газете "Волгоградская правда" № 42 и с этого времени вступил в законную силу. В настоящее время Закон
действует в редакции Законов Волгоградской области от 12.01.2006 № 1190-ОД
, от 25.10.2006 № 1306-ОД
, от 02.05.2007 № 1456-ОД
, от 13.08.2007 № 1517-ОД
, от 29.12.2007 № 1618-ОД
, от 08.04.2008 № 1655-ОД
, от 30.04.2008 № 1673-ОД
, от 30.04.2008 № 1675-ОД
, с изменениями, внесенными решением
Волгоградского областного суда от 09.11.2006 № 3-158/2006.
Названный Закон
, как указано в его преамбуле
, устанавливает размеры, условия и порядок возмещения расходов на предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области.
В соответствии со статьей 3
Закона области меры социальной поддержки специалистам по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области в государственном и муниципальном жилищных фондах. В случае невозможности предоставления специалистам жилой площади в пределах социальной нормы площади жилья меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются за фактически занимаемую ими общую площадь в полном объеме. Цены на оплату жилья в государственном и муниципальном жилищных фондах устанавливаются органами местного самоуправления (пункт 1 ст. 3
Закона).
При отсутствии возможности выделения специалистам жилой площади в домах муниципального жилищного фонда разрешается производить оплату специалистам за наем жилой площади по договорам с собственниками жилых помещений, предоставившими их для проживания специалистов в размере, предусмотренном пунктом 1 настоящей статьи
, но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах (пункт 2 статьи 3
Закона).
Расходы по оплате жилья возмещаются специалистам ежемесячно в виде выплаты денежной компенсации (пункт 3 статьи 3
Закона).
В силу статьи 4
названного Закона Волгоградской области возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений, осуществляется по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг, связанным с предоставлением мер социальной поддержки по оплате отопления жилья, используемым для расчета межбюджетных отношений (далее - среднеобластные нормативы) (пункт 1 статьи 4
Закона).
Возмещение расходов, связанных с отоплением жилых помещений в домах с центральной системой теплоснабжения, предоставляется за фактически занимаемую общую площадь жилых помещений (в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области, за исключением случая, указанного в пункте 1 статьи 3
настоящего Закона (пункт 2 статьи 4
Закона).
Компенсация за оплату отопления жилья газом производится исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья (пункт 3 статьи 4
Закона).
Плата за электрическое отопление компенсируется исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один квадратный метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья (пункт 4 статьи 4
Закона).
В случае использования печного отопления жилья возмещение расходов на приобретение топлива производится исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области один раз в год (пункт 5 статьи 4
Закона).
Пунктом 1 статьи 5
Закона Волгоградской области № 1019-ОД предусмотрено ежемесячное предоставление возмещения расходов по оплате электроосвещения жилых помещений из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц.
Из пункта 2 статьи 6
Закона следует, что предоставление мер социальной поддержки по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья работающим специалистам (в том числе работающим специалистам, вышедшим на пенсию) производится по месту работы, а неработающим пенсионерам и пенсионерам, работающим в других должностях, - по месту жительства в территориальных управлениях управления социальной защиты населения администрации Волгоградской области в установленные настоящим Законом
сроки.
Толкование названных положений Закона
области невозможно в отрыве от содержания вступившего в законную силу решения
Волгоградского областного суда от 09.11.2006 г., которым уже были проверены оспариваемые в настоящем деле положения, однако по заявлению субъекта, имеющего иной правовой статус - работающего и проживающего в сельской местности педагогического работника.
В официальный текст Закона
Волгоградской области № 1019-ОД в отношении приведенных законоположений, оспариваемых в настоящем деле Л., включено указание о том, что перечисленные пункты статей 3
- 6
признаны недействующими и не подлежащими применению решением
Волгоградского областного суда от 09.11.2006 № 3-158/2006 с момента вступления решения суда в законную силу в части, касающейся педагогических работников. Определением Верховного Суда от 14.03.2007 указанное решение оставлено без изменения.
Вместе с тем, пунктом 2 статьи 1
названного Закона (введен Законом
Волгоградской области от 13.08.2007 № 1517-ОД) предусмотрено, что право на возмещение расходов по оплате жилья, электроосвещения и отопления жилья предоставляется в том числе и лицам, проработавшим в должности педагогических работников в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области не менее десяти лет, вышедшим на пенсию с указанных должностей и проживающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).
Анализ вышеприведенных положений Закона
Волгоградской области № 1019-ОД свидетельствует о том, что названной нормой действие Закона
распространено на педагогических работников, вышедших на пенсию, коей является и заявитель по настоящему делу.
Названные положения соответствуют требованиям действующего федерального законодательства в силу следующего.
Так, до 1 января 2005 года педагогические работники, ушедшие на пенсию и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением при наличии установленных законом условий.
Предоставление мер социальной поддержки (ранее - льгот) пенсионерам - бывшим педагогическим работникам, проживающим в сельской местности, было урегулировано постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 года № 255 "О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности", согласно которому в целях улучшения жилищно-бытовых условий учителей общеобразовательных школ в сельской местности за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов и за проживающими с ними членами семей сохраняется право на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, если общий стаж работы каждого из таких работников в школах сельской местности составляет не менее 10 лет. Данное право было подтверждено постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 года № 437, от 24 января 1985 года № 85 и другими нормативными правовыми актами государственных органов СССР.
Положения указанных актов, касающиеся предоставления жилищно-коммунальных льгот педагогическим работникам общеобразовательных школ в сельской местности, вышедшим на пенсию, сохраняли свое действие и применялись и после принятия в 1992 году Закона Российской Федерации "Об образовании".
Абзацем третьим пункта 5 статьи 55 данного Закона (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ) было предусмотрено, что педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ данная норма была дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Названное законоположение не изменило порядок реализации данной меры социальной поддержки педагогических работников сельских (поселковых) образовательных учреждений и фактически воспроизвело правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 6 мая 2003 года № 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг", которым было закреплено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных указанными в его статье 2 положениями федеральных законодательных актов, в том числе абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.
Анализ приведенных законодательных актов свидетельствует о том, что действовавшие ранее акты Союза ССР, предусматривали право на бесплатное пользование жилым помещением с отоплением и освещением педагогическими работниками, в том числе, перешедшими на пенсию.
С учетом указанного, Волгоградский областной суд приходит к выводу о том, что вышедшие на пенсию педагогические работники, проживающие в сельской местности, имеющие стаж работы в сельских общеобразовательных школах и сельских дошкольных учреждениях всех типов, в полной мере пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. Иное означало бы нарушение установленного законом принципа равенства прав и верховенства закона.
Выявленный Волгоградским областным судом при рассмотрении настоящего дела нормативно-правовой смысл приведенных законоположений оспариваемого акта соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 4 декабря 2007 года № 958-О-О, согласно которой из абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ не следует, что субъект Российской Федерации наделяется полномочием снижать объем полагающихся педагогическим работникам мер социальной поддержки по оплате жилья, отопления и освещения, равно как и ограничивать круг педагогических работников, в том числе пенсионеров, пользующихся правом на получение таких мер социальной поддержки, по сравнению с тем, что установлено действующими на федеральном уровне нормативными правовыми актами.
С учетом указанного оспариваемые положения Закона
Волгоградской области неправомерно истолковываются заявителем как предполагающие ограничение права пенсионеров из числа бывших педагогических работников, проработавших не менее 10 лет и проживающих в сельской местности и поселках городского типа, на бесплатное жилое помещение с отоплением и освещением.
С учетом указанного доводы Л. о противоречии Закона
Волгоградской области № 1019-ОД в части, изменившей существующий ранее принцип компенсации, являются несостоятельными.
Доводы заявителя о противоречии отдельных положений оспариваемого Закона
Волгоградской области федеральному законодательству по мотиву существенного снижения ранее достигнутого уровня предоставления льгот, предоставляемых неработающим педагогическим работникам, вышедшим на пенсию, Волгоградский областной суд находит несостоятельными и необоснованными, поскольку они связаны с неправильным истолкованием установленного законодателем субъекта Российской Федерации правового регулирования в отношении данной категории пенсионеров, фактически предоставившего всю совокупность льгот в виде права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением вышедшим на пенсию педагогическим работникам, проживающим в сельской местности.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 199, 251 - 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление Л. о признании не действующими и не подлежащими применению пункта 1 статьи 3
Закона Волгоградской области № 1019-ОД от 11 февраля 2005 года "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области" в части слов "в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункта 2 статьи 3
названного Закона в части слов "но не более цены за наем жилья в муниципальном и государственном жилищных фондах", пункта 3 статьи 3
названного Закона, пункта 1 статьи 4
названного Закона в части слов "по установленным главой администрации Волгоградской области среднеобластным нормативам потребления жилищно-коммунальных услуг", пункта 2 статьи 4
названного Закона в части слов "(в коммунальных квартирах и общежитиях - занимаемую жилую площадь), исходя из тарифов оплаты за центральное отопление, установленных органами местного самоуправления, в пределах социальной нормы площади жилья в Волгоградской области... Возмещение расходов по оплате отопления жилья производится ежемесячно в течение календарного года", пункта 3 статьи 4
названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов расхода природного газа на один квадратный метр отапливаемой жилой площади в пределах социальной нормы жилья. Возмещение расходов по оплате отопления жилья газом производится ежемесячно в течение календарного года", пункта 4 статьи 4
названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов потребления электроэнергии на один метр отапливаемой занимаемой площади в пределах социальной нормы площади жилья. Возмещение расходов по оплате электрического отопления жилья производится ежемесячно в течение отопительного периода, устанавливаемого органами местного самоуправления", пункта 5 статьи 4
названного Закона в части слов "исходя из среднеобластных нормативов отапливаемой занимаемой площади и с учетом социальной нормы площади жилья в Волгоградской области", пункта 1 статьи 5
названного Закона в части слов "из расчета 50 киловатт на одного специалиста в месяц. Возмещение расходов по оплате электроосвещения производится ежемесячно", пункта 2 статьи 6
названного Закона в части, касающейся неработающих педагогических работников, вышедших на пенсию - оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Волгоградский областной суд.
Судья
