КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 декабря 2009 г. № 3-86/2009
Калининградский областной суд в лице судьи Науменко Б.И.
при секретаре Партей Н.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 25 декабря 2009 года дело по заявлению прокурора Калининградской области о признании недействующим и не подлежащим применению подпункта 7 пункта 2 статьи 4
и подпункта 4 пункта 1 статьи 5
Закона Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 (в редакции от 30.06.2009) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния",
установил:
Прокурор Калининградской области обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, указав, что 22 декабря 2005 года Калининградской областной Думой принят Закон
Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния".
Данный Закон
в установленном порядке подписан губернатором Калининградской области и опубликован в печатном издании "Российская газета" ("Запад России") № 296 от 30 декабря 2005 года.
Законом
Калининградской области от 30 июня 2009 года № 368 внесены изменения в вышеназванный областной закон
.
Закон
Калининградской области от 30 июня 2009 года № 368 подписан губернатором Калининградской области и опубликован в печатном издании "Комсомольская правда" в Калининграде" (приложение "Официальный вестник") № 99 от 07 июля 2009 года.
В ходе проведенной прокуратурой области проверки выявлены нормы областного закона
, подлежащие признанию недействующими и не подлежащими применению.
Так, в соответствии с подпунктом 7 пункта 2 статьи 4
Закона области органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий обязаны согласовывать с органом исполнительной власти области, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния (далее - отраслевой орган исполнительной власти области), назначение на должность должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований непосредственно осуществлять отдельные государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния.
На основании подпункта 4 пункта 1 статьи 5
Закона области отраслевой орган исполнительной власти области вправе вносить предложения о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований непосредственно осуществлять отдельные государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния.
Прокурор считает, что указанные нормы областного закона
противоречат нормам федерального законодательства по следующим основаниям.
Так, Федеральный закон от 05 ноября 1997 года № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" наряду с иными положениями определяет органы, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 настоящего закона руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Вместе с тем данным федеральным законом не предусмотрен порядок назначения на должность должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований непосредственно осуществлять отдельные государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния.
Более того, согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Должностное лицо местного самоуправления, исходя из требований статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", есть выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
В статье 42 настоящего Федерального закона установлено, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
Статьей 2 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлено, что муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).
Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
В соответствии с пунктом 6 статьи 16 данного Федерального закона поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы.
Порядок поощрения и дисциплинарная ответственность муниципального служащего определены главой 7 данного Федерального закона, а также трудовым законодательством.
Исходя из анализа приведенных норм федеральных законов в их правовой взаимосвязи действующим федеральным законодательством не предусмотрены положения, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе согласовывать назначение на должность должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований, а также вносить предложения о поощрении и привлечении их к дисциплинарной ответственности.
Кроме того, указанные выше нормы Закона
области существенно ограничивают право поступления граждан Российской Федерации на муниципальную службу и условия ее прохождения.
Также положения областного закона
ограничивают полномочия глав администраций муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов по формированию исполнительного органа местного самоуправления.
С учетом изложенного прокурор просил признать недействующими и не подлежащими применению подпункт 7 пункта 2 статьи 4
, подпункт 4 пункта 1 статьи 5
Закона Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 (в ред. от 30.06.2009) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния".
Прокурор отдела прокуратуры Калининградской области Заболотный С.А. в судебном заседании поддержал заявление в полном объеме и дал объяснения в соответствии с изложенным.
Представитель Калининградской областной Думы на основании доверенности Курылех Ю.С. и представитель Правительства Калининградской области на основании доверенности Дьячкова Н.В. возражали против заявления прокурора, полагая, что оно не подлежит удовлетворению.
Заслушав пояснения прокурора, представителей Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, представивших также письменные возражения, суд находит, что в удовлетворении заявления прокурору следует отказать по следующим основаниям.
В соответствии с чч. 1-3 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы записи актов гражданского состояния).
Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона.
Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
Законом
Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния" (в редакции от 30.06.2009) органы местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области наделены отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния в соответствии с приведенными выше федеральными законами.
Прокурором области оспариваются положение подпункта 7 пункта 2 статьи 4
Закона области № 720, согласно которому органы местного самоуправления обязаны согласовывать с органом исполнительной власти области, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния, назначение на должность должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований непосредственно осуществлять государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния, а также положение подпункта 4 пункта 1 статьи 5
этого же Закона о праве отраслевого органа исполнительной власти области вносить предложения о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности таких должностных лиц.
При этом прокурором в качестве обоснования указывается на противоречие этих положений конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также нормам федерального законодательства, регулирующим вопросы поступления на муниципальную службу, порядка поощрения и привлечения к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих.
При рассмотрении данного заявления суд не наделен полномочиями проверки соответствия оспариваемых правовых норм Конституции Российской Федерации, а рассматривает заявление лишь в части противоречия оспариваемых правовых норм федеральным законам.
При проверке заявления прокурора о противоречии оспариваемых прокурором правовых норм закона
субъекта нормам федерального закона суд учитывает, что в соответствии с подпунктом 2 пункта 6.1. статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающего, что закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, должен содержать положения, определяющие права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, предусмотренные федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанные осуществлением переданных полномочий в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Пунктом 1 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" предусмотрено, что руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
Суд, анализируя приведенные выше нормы, приходит к выводу о том, что в рамках приведенных выше нормативных предписаний, в подпункте 7 пункта 2 статьи 4
Закона области № 720 закреплена аналогичная обязанность органов местного самоуправления по согласованию должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных главами администраций муниципальных образований непосредственно осуществлять отдельные государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния.
При этом суд считает, что указанное положение, как и положение подпункта 4 пункта 1 статьи 5
Закона области № 720 о внесении предложений (фактически рекомендаций) о поощрении и дисциплинарной ответственности указанных выше должностных лиц, не предполагает вмешательства органов государственной власти в решении вопросов назначения муниципальных служащих на муниципальную должность, заключения с ними трудового договора, применения поощрений или наложения дисциплинарных взысканий, которые органы местного самоуправления, представляющие нанимателя, осуществляют самостоятельно собственными правовыми актами.
Также суд учитывает, что в соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" контроль за деятельностью по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния:
координирует деятельность по государственной регистрации актов гражданского состояния и осуществляет ее методическое обеспечение;
осуществляет контроль за осуществлением полномочий Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния;
осуществляет надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации при государственной регистрации актов гражданского состояния, в том числе проводит проверки деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, истребует документы и вносит предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации.
При этом суд принимает во внимание, что при осуществлении переданных государственных полномочий самостоятельность органов местного самоуправления в определенной степени ограничена федеральным законодательством.
Так, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ в рамках указанных правоотношений органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями по правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий (абзац пятый пункта 1 статьи 6), государственному контролю за исполнением переданных полномочий (статья 21), порядок которого определяется законом субъекта федерации (подпункт 6 пункта 6 статьи 19).
Оспариваемые нормы закона
, сформулированные на основе нормативных предписаний федерального законодательства, предусматривают соответствующие полномочия органов государственной власти непосредственно в связи с передачей органам местного самоуправления государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния в рамках предусмотренного механизма государственного контроля за их исполнением.
Таким образом, подпункт 7 пункта 2 статьи 4
, подпункт 4 пункта 1 статьи 5
Закона Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 (в ред. Закона Калининградской области от 30.06.2009) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния" соответствуют действующему федеральному законодательству, приняты в пределах полномочий Калининградской области как субъекта Российской Федерации и не могут рассматриваться как ограничивающие полномочия глав администраций муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов в пределах своих полномочий, а также право граждан Российской Федерации на поступление на муниципальную службу и условия ее прохождения.
В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 198, 199 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Калининградской области о признании недействующим и не подлежащим применению подпункта 7 пункта 2 статьи 4
и подпункта 4 пункта 1 статьи 5
Закона Калининградской области от 28 декабря 2005 года № 720 (в редакции от 30.06.2009) "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния" оставить без удовлетворения.
Решение в течение десяти дней может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации через Калининградский областной суд.
Решение в окончательной форме принято 11 января 2010 года.
