ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 2009 г. по делу № 3-87/2009
Ленинградский областной суд в составе:
Председательствующего - судьи Морозковой Е.Е.,
С участием прокурора Гавриловой Е.В.
При секретаре Борисовой Ю.М.,
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Ленинградской области о признании недействующим закона
Ленинградской области от 30 декабря 2008 года № 176-оз "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области",
установил:
заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим областного закона
от 30 декабря 2008 года № 176-оз "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" с момента принятия.
Ссылаясь на статью 5
закона РФ "О средствах массовой информации", подпункт 38 пункта 2 статьи 26.3
Федерального закона 184-ФЗ от 6.10.1999г. прокурор делает вывод о том, что субъект РФ вправе принимать решение только об учреждении печатного средства массовой информации и об их финансировании.
Из содержания же оспариваемого закона (пункт 2 статьи 2)
следует, что финансирование предусмотрено для всех средств массовой информации, независимо от учредителя.
Учитывая, что Федеральным законом
от 22.08.2004г. № 122-ФЗ с 1 января 2005 года признан утратившим силу Федеральный закон
от 1.12.1995г. № 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания РФ", прокурор делает вывод о том, что нормативно-правовое регулирование в сфере средств массовой информации относится к компетенции законодателя федерального уровня. Поэтому оспариваемый областной закон
принят с превышением полномочий.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Гаврилова Е.В. просит удовлетворить заявление прокурора по изложенным основаниям.
В письменном возражении представитель Законодательного собрания Ленинградской области Игнатов А.В. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора, считает, что оспариваемый закон
принят в пределах полномочий, предоставленных субъекту РФ статьей 78
Бюджетного кодекса РФ и пунктом 1 статьи 284
Налогового кодекса РФ.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Игнатов А.В. просит отказать в удовлетворении требований по указанным основаниям. Отмечает, что оспариваемый закон
не затрагивает полномочия федеральных органов. Закон
РФ "О средствах массовой информации" не регулирует вопросы финансирования и не содержит ограничений по вопросу предоставления субсидий средствам массовой информации. Прокурором не доказано, что книгоиздание и полиграфия относятся к средствам массовой информации. Предмет регулирования оспариваемого закона
отражен в преамбуле закона
.
В письменном возражении представители Губернатора Ленинградской области Т.В.Васильева и И.А.Яровая просят в удовлетворении заявления прокурора отказать; полагают, что оспариваемый закон
регулирует бюджетные правоотношения, принят в рамках статей 6
, 65
, 78
Бюджетного кодекса РФ, что по существу и не отрицается в экспертном заключении Управления Минюста РФ. Право предоставления мер государственной поддержки предоставлено субъекту РФ статьей 26.3.1
Федерального закона № 184-ФЗ от 6.10.1999г.
В судебном заседании представители Губернатора Ленинградской области Васильева Т.В. и Яровая И.А. просят отказать в удовлетворении требований прокурора по названным основаниям.
Представитель Губернатора Ленинградской области Васильева Т.В. считает, что закон
РФ "О средствах массовой информации" не регулирует вопросы государственной поддержки средств массовой информации. Довод прокурора о том, что субъект РФ вправе финансировать только те средства массовой информации, которые были учреждены государственными органами субъекта РФ не соответствует требованиям федерального законодательства. Областной закон
соответствует требованиям статей 78
и 85
Бюджетного кодекса РФ. Право на предоставление субсидий у субъектов РФ возникло с 1 января 2008 года. Предмет регулирования оспариваемого закона
- меры государственной поддержки средств массовой информации, распространяющиеся на круг лиц, указанных в статье 1
и в части 2 статьи 2
оспариваемого областного закона. В соответствии с требованиями Федерального закона
191-ФЗ принимался областной закон
36-оз, а не областной закон
176-оз.
Изучив материалы дела, заслушав прокурора Гаврилову Е.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Игнатова А.В., представителей Губернатора Ленинградской области Васильеву Т.В. и Яровую И.А., заслушав заключение специалиста-представителя Управления Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Кесаева А.В., исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 67
ГПК РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст. 13
ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 2 статьи 253
ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В пункте 25
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривание нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
24 декабря 2008 года принят Законодательным собранием Ленинградской области и 30 декабря 2008 года подписан Губернатором Ленинградской области закон
Ленинградской области № 176-оз "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области", опубликованный впоследствии в официальном издании Ленинградской области в Вестнике Правительства Ленинградской области № 85 от 31 декабря 2008 года.
В преамбуле
данного областного закона отражено, что он направлен на обеспечение государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания как части культурного достояния Ленинградской области с учетом их важной роли в реализации политики реформ и в целях создания условий для получения жителями Ленинградской области доступной и полной социально ориентированной информации.
В статье 1
названного областного закона отмечено, на какие региональные и районные средства массовой информации распространяется действие закона, исходя из принципа места их регистрации: зарегистрированные для распространения на всей территории Ленинградской области, и зарегистрированные для распространения на территории районов (городов) Ленинградской области.
В части 1 статьи 2
оспариваемого закона определена форма оказываемых мер государственной поддержки и случаи ее предоставления, а именно: в качестве мер государственной поддержки из областного бюджета Ленинградской области предоставляются субсидии в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством и оказанием услуг средствам массовой информации Ленинградской области, производителям полиграфической и книжной продукции, работ, услуг в случае и порядке, предусмотренных областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Ленинградской области.
Частью 2 статьи 2
областного закона 176-оз определен круг лиц, имеющих право на получение государственной поддержки, а именно:
Государственная поддержка, указанная в части 1 настоящей статьи
, оказывается юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы, за исключением государственных, (муниципальных) учреждений, а также индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство и выпуск средств массовой информации Ленинградской области, книжной и полиграфической продукции.
В соответствии со статьей 3
оспариваемого закона выплаты субсидий, предусмотренных приведенной выше статьей 2
настоящего областного закона, производятся в объемах средств, установленных областным законом об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год и плановый период.
Статья 4
областного закона 176-оз посвящена определению рамок действия одной из норм областного закона
36-оз от 2.11.1995г. и круга лиц, на который он распространяется.
Так, в части 1 статьи 4
оспариваемого областного закона установлено, что областной закон
от 2 ноября 1995 года № 36-оз "О дополнительных мерах государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" признается утратившим силу со дня вступления в силу настоящего областного закона
, за исключением статьи 3
, которая утрачивает силу с 1 января 2010 года.
Согласно части 2 статьи 4
названного областного закона со дня вступления в силу настоящего областного закона
до 1 января 2010 года действие статьи 3
областного закона от 2 ноября 1995 года № 36-оз "О дополнительных мерах государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" распространяется на средства массовой информации, предприятия полиграфии и книгоиздания Ленинградской области, финансируемые полностью или частично из областного и(или) местных бюджетов, учредителями которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления Ленинградской области (единственными или наряду с другими юридическими и физическими лицами).
В статье 5
настоящего областного закона оговорено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.
Статья 3
областного закона № 36-оз от 2 ноября 1995 года, имеет наименование "Льготы по налогообложению" и содержит следующие положения:
Для субъектов, перечисленных в статье 1
настоящего закона, понизить до 13,5 процента ставку налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в областной бюджет.
Органы местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области вправе предоставлять льготы по налогам и платежам в части, зачисляемой в местные бюджеты, субъектам, перечисленным в статье 1
настоящего закона.
Приведенная норма областного закона
36-оз от 2.11.1995г. прокурором не оспаривается.
Правовое регулирование деятельности средств массовой информации осуществляется на основании Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991г. № 2124-1 "О средствах массовой информации", которым регламентировано правовое положение учредителей, редакций, журналистов, дает определение основных понятий в сфере масс-медиа, описывает права и обязанности журналистов, закладывает основы свободы массовой информации, устанавливает недопустимость цензуры.
Статьей 5
названного Закона предусмотрено, что законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Действующим до 1 января 2005 года Федеральным законом
№ 191-ФЗ от 1 декабря 1995 года "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" был урегулирован порядок государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания, приватизации предприятий, обеспечивающих их функционирование, предоставление льгот по налоговому, таможенному, валютному и иному финансовому регулированию.
Приведенным Федеральным законом
за средствами массовой информации было закреплено право пользоваться услугами организаций почтовой, телеграфной и телефонной связи по тарифам, предусмотренным для бюджетных организаций, оплачивать аренду помещений в зданиях, являющихся федеральной собственностью, оплачивать аренду помещений в зданиях, являющихся федеральной собственностью, по тарифам и ставкам, не превышающим установленные для организаций сферы культуры. Названный Федеральный закон
не содержал норм, предусматривающих возможность предоставления субсидий из бюджетов различных уровней или снижения ставок по налогам и сборам в качестве мер государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания.
Отсутствуют нормы о возможности предоставления государственной поддержки средствам массовой информации и книгоиздания в действующем Федеральном законе
№ 7-ФЗ от 13 января 1995г.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон № 184-ФЗ имеет дату 06.10.1999, а не 10.10.1999.
В силу подпунктов "б"
и "в" пункта 1 статьи 5
Федерального закона № 184-ФЗ от 10 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ; осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией
РФ, настоящим Федеральным законом
, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. Подпунктом 38 пункта 2 статьи 26.3
настоящего Федерального закона предусмотрено право органов государственной власти на учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) соответствующих правовых актов, официальной информации. Из текста статьи 26.3.1
данного Федерального закона следует, что органы государственной власти субъекта РФ вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения при определенных условиях, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта, в случае, если это предусмотрено федеральными законами.
Бюджетные полномочия субъектов РФ предусмотрены статьей 8
Бюджетного кодекса РФ. Статьей 69
Бюджетного кодекса РФ определено, что ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг относится к бюджетным ассигнованиям.
Из части 6 статьи 85
Бюджетного кодекса РФ следует, что органы государственной власти субъекта РФ в определенных случаях, установленных законом, вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ.
Статьей 78
Бюджетного кодекса РФ (в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 года) предусмотрено право на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, из бюджета субъекта РФ в случае и порядке, предусмотренном законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В части 3 статьи 78
Бюджетного кодекса РФ содержатся требования, предъявляемые к содержанию нормативных правовых актов, регулирующих предоставление названных субсидий: определение категорий и(или) критерий отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; определение целей, условий и порядка предоставления субсидий; определение порядка возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Пунктом 1 статьи 284
Налогового кодекса РФ предусмотрено, что налоговая ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков и не может быть ниже 13,5 процентов.
Пунктом 5 статьи 7
областного закона "Об областном бюджете Ленинградской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" от 27.12.2008г. № 152-оз утверждены: Порядок
предоставления субсидии в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством полиграфической продукции, выполнением полиграфических работ (оказанием полиграфических услуг) для государственных нужд Ленинградской области согласно Приложению 101, Порядок
предоставления субсидии в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством и оказанием услуг органам государственной власти Ленинградской области средствами массовой информации Ленинградской области согласно Приложению 102.
Согласно Экспертному заключению Управления Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 13.02.2009г. (на областной закон
Ленинградской области от 30.12.2008г. № 176-оз "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области") предметом правового регулирования названного областного закона
являются бюджетные отношения, связанные с обеспечением государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания. В результате анализа положений федерального законодательства, в том числе, Бюджетного кодекса
РФ, Федерального закона
№ 184-ФЗ от 06.10.1999г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", закона
РФ от 27.12.1991г. № 2124-1 "О средствах массовой информации", в заключении сделан вывод о том, что субъекты РФ не наделены правом осуществлять собственное правовое регулирование соответствующих общественных отношений и данный областной закон
принят Законодательным собранием Ленинградской области с превышением предусмотренным действующим законодательством полномочий.
Допрошенный в качестве специалиста - представитель Управления Министерства юстиции РФ по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Кесаев А.В. пояснил, что отношения, касающиеся средств массовой информации регулируются федеральным законом - законом
РФ "О средствах массовой информации"; положения оспариваемого областного закона
противоречат действующему федеральному законодательству, особенно учитывая имеющиеся в нем формулировки. Согласно федеральному закону
184-ФЗ субъект РФ вправе учреждать средства массовой информации. Полагает также, что субъект РФ вправе финансировать учрежденные им средства массовой информации. Общественные отношения, урегулированные областным законом
носят комплексный характер. Не соответствует федеральному законодательству и положения областного закона
№ 36-оз и областного закона
о бюджете в соответствующей части, соответствующие экспертные заключения готовятся. Наличие соответствующих бюджетных и налоговых полномочий у субъекта РФ Управление не оспаривает. Областной закон
176-оз не соответствует Закону
РФ "О средствах массовой информации". По поводу книгоиздания и полиграфии у Управления замечаний не имеется.
Проанализировав приведенные выше положения федерального и областного законодательства, суд приходит к выводу о том, что положения оспариваемого областного закона
допускают неоднозначное толкование.
С одной стороны положения статей 1-5
оспариваемого областного закона, в совокупности, могут быть истолкованы, как нормы, предоставляющие определенным средствам массовой информации, полиграфии и книгоиздания право на получение государственной поддержки в виде субсидий, и установления круга лиц, имеющих право на получение названной поддержки в виде понижения налоговой ставки налога (ссылка на областной закон
36-оз сделана в статье 4
оспариваемого областного закона) на срок до 1 января 2010 года, что действующим законодательством не предусмотрено, так как Федеральный закон
№ 191-ФЗ от 1.12.1995 года с 1 января 2005 года утратил силу. Равно как и согласно статье 5
Закона РФ № 2124-1 от 27.12.1991г. субъект РФ не вправе урегулировать отношения, связанные с деятельностью средств массовой информации.
Необходимо учитывать, что в нормах оспариваемого областного закона
отсутствуют ссылки на то, что данный закон
является нормативным правовым актом, регулирующим исключительно предоставление субсидий и принят в рамках исполнения статьи 78
Бюджетного кодекса РФ и на основании статьи 284
Налогового кодекса РФ.
Кроме этого, Бюджетным кодексом
предусмотрено право субъекта на предоставление субсидий в определенных случаях, а не право на предоставление государственной поддержки в виде субсидии, также как приведенной нормой Налогового кодекса
РФ предусмотрено право субъекта РФ на снижение налоговой ставки налога, а не на предоставление государственной поддержки в виде названной налоговой льготы.
В этой связи следует отметить также, что и ранее действующим Федеральным законом
№ 191-ФЗ от 1.12.1995г. определенные оспариваемым областным законом
меры государственной поддержки не предусматривались.
С другой стороны допустимо толкование, что нормами областного закона
установлены случаи предоставления субсидий определенным лицам и круг этих лиц в соответствии со статьей 78
Бюджетного кодекса РФ и определен круг лиц, имеющих право на получение налоговой льготы, предусмотренной статьей 3
областного закона № 36-оз от 2.11.1995г. "О дополнительных мерах государственной поддержки средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" на срок до 1 января 2010 года; порядок
же предоставления субсидий закреплен соответствующим областным законом о бюджете.
Таким образом, нормы оспариваемого областного закона
не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности и могут быть неоднозначно истолкованы, что является правовым основаниям для признания их недействующими, так как они не могут быть признаны соответствующими перечисленным выше нормам федерального законодательства в их совокупности.
По изложенным основаниям суд считает, что заявление прокурора о признании недействующим закона
Ленинградской области от 30 декабря 2008 года № 176-оз "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьей 253
ГПК РФ, разъяснениями, содержащимися в пункте 28
Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29.11.2007г., учитывая конкретные обстоятельства, тот факт, что положения оспариваемого областного закона
применялись, суд считает возможным признать недействующим названный областной закон
с момента вступления решения суда в законную силу.
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемый областной закон
регулирует только бюджетные и налоговые отношения в части предоставления субсидий и установления круга лиц, имеющих право на соответствующие налоговые льготы, не соответствуют тексту оспариваемого областного закона
и основаны на неверном толковании норм оспариваемого областного закона
.
В остальной части возражения представители заинтересованных лиц сводятся в неверному пониманию и толкованию норм федерального законодательства.
Руководствуясь ст.ст. 194-198
ГПК РФ, суд
решил:
заявление заместителя прокурора Ленинградской области удовлетворить частично.
Признать недействующим закон
Ленинградской области № 176-оз от 30 декабря 2008 года "О государственной поддержке средств массовой информации, полиграфии и книгоиздания в Ленинградской области" с момента вступления решения суда в законную силу.
В остальной части в удовлетворении требований прокурора отказать.
Вступившее в законную силу решение суда или сообщение о нем в соответствии со статьей 35
Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 "О средствах массовой информации" подлежит опубликованию в официальном издании Ленинградской области.
Решение может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы и кассационного представления через Ленинградский областной суд в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.
Судья
Е.Е.Морозкова
Решение в окончательной форме изготовлено 20 июня 2009 г.
