ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 3 марта 2010 г. по делу № 3-33-2010
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Швецова К.И.,
при секретаре Буренкове И.Г.,
с участием прокурора Синевой А.М.,
представителя губернатора Пермского края Опутиной Е.С.,
представителей ООО "НОВОГОР-Прикамья" Косоговой Е.А., Ананиной О.Г.,
представителя ОАО "ЦБК "Кама" Жукотской Е.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 03.03.2010 года дело по заявлению ООО "НОВОГОР-Прикамья" о признании недействующим в части нормативного правового акта,
установил:
Указом
губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 "О порядке взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов Пермской области" органам местного самоуправления рекомендовано использовать при разработке новых или корректировке действующих местных правил приема сточных вод в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований Типовые правила
приема сточных вод в системы канализации населенных пунктов Пермской области.
Данный Указ
в первоначальном виде опубликован 12.11.2003 года в печатном издании "Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области" № 11, затем с изменениями от 02.11.2005 г. № 174
опубликован в газете "Звезда" - 10.11.2005 г. и вступил в силу.
Абзацем 3 пункта 3.2
и абзацем 6 пункта 4.1
указанных Правил (далее по тексту - Типовые правила к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167) предусмотрено следующее:
- запрещаются к приему в систему канализации населенных пунктов сточные воды, содержащие вещества, оказывающие агрессивное, разрушающее действие на материалы и технологическое оборудование сетей и сооружений канализации, а также вызывающие нарушения технологического режима очистки (кислоты, щелочи, сточные воды с рН < 6,5 или > 8,5, сульфиды более 1,5 мг/л, нерастворимые масла, жиры, смолы, мазут и др.);
- условия приема сточных вод в систему канализации населенного пункта должны содержать нормативный показатель их общих свойств - сульфиды <= 1,5 мг/л.
ООО "НОВОГОР-Прикамья" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими закрепленных в пунктах 3.2
и 4.1
Типовых правил к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 положений о содержании в сточных водах веществ - сульфидов более 1,5 мг/л в связи с их противоречием федеральным законам и принятым в соответствии с ними постановлениям Правительства Российской Федерации.
По мнению заявителя, оспариваемые нормативные положения не согласуются с положениями пункта "о" статьи 71 Конституции РФ, статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 3 и 426 Гражданского кодекса РФ, а также пункта 1 Постановления Правительства РФ от 31.12.1995 г. № 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов", пунктов 11, 61, 71 Постановления Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации".
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по установлению без участия органов местного самоуправления нормативов предельно допустимых концентраций, равно как и полномочиями устанавливать перечень неразрешенных к сбросу в систему канализации населенных пунктов содержащихся в сточных водах веществ, оказывающих разрушающее воздействие на материалы и технологическое оборудование сетей и сооружений канализации. Они вправе лишь устанавливать порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в указанные системы, предусматривая тем самым меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации населенных пунктов и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.
Оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушается право ООО "НОВОГОР-Прикамья" как владельца по договору аренды канализационных сетей на территории Краснокамского городского поселения Пермского края принимать от населения и юридических лиц сточные воды с предельно допустимой в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации концентрацией в них загрязняющих веществ и вместе с этим право на внесение законно установленных платежей за превышение нормативов сброса указанных веществ в систему канализации названного муниципального образования.
В судебном заседании представители ООО "НОВОГОР-Прикамья" настаивали на удовлетворении заявления по изложенным выше основаниям.
Представитель губернатора Пермского края в судебном заседании с требованиями заявителя не согласился, приводя во внимание следующие обстоятельства.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по осуществлению нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений, реализации прав собственника водных объектов в пределах, установленных водным законодательством. При этом они могут принимать законы, а также иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений о предоставлении такого права.
Оспариваемые в части Типовые правила
к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 носят рекомендательный характер, которыми органы местного самоуправления не должны руководствоваться при установлении своих правил приема сточных вод в системы канализации населенных пунктов муниципальных образований.
Согласно пункту 4.5 Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных Приказом Госстроя от 06.04.2001 г. № 75, нормативные показатели общих свойств сточных вод, принимаемых в системы канализации населенных пунктов, устанавливаются едиными для всех категорий абонентов исходя из требований к защите сетей и сооружений систем канализации. При этом такие вещества, как сульфиды, по своей концентрации не должны превышать 1,5 мг/л. Их предельная концентрация в сточных водах в указанном объеме установлена Краснокамским городским поселением.
Представитель ОАО "ЦБК "Кама" в судебном заседании поддержал позицию губернатора Пермского края, ссылаясь на отсутствие у Типовых правил
к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 всех признаков, характеризующих нормативный правовой акт. Они не утверждены, носят рекомендательный характер, поэтому не обязательны для применения органами местного самоуправления. Заявитель не обосновал, какие именно принадлежащие ему права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым в части актом. Пункты 3.2
и 4.1
Типовых правил к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 не содержат норм гражданского законодательства, поскольку не устанавливают никаких гражданско-правовых понятий и не определяют регулирование гражданских прав и обязанностей. Их противоречие пункту 61 Постановления Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167 "Об утверждении Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации" не может быть принято во внимание, т.к. данное Постановление не относится к числу законов и устанавливает только нормативы водоотведения (сброса), которых не касаются оспариваемые положения Типовых правил
к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167, определяющие вещества, запрещенные к приему в системы канализации. Отнесение сульфидов в концентрации свыше 1,5 мг/л к количественному показателю, запрещенному к сбросу в системы канализации, соответствует нормативно-техническим требованиям содержания систем коммунального водоснабжения и соотносится с общими критериями неразрешенного сброса, заданными пунктом 63 Постановления Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167. Иной показатель этого вещества требует оценки техническими специалистами и находится за рамками настоящего судебного процесса.
Заслушав стороны, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд находит заявление ООО "НОВОГОР-Прикамья" подлежащим удовлетворению.
Как следует из материалов дела, ООО "НОВОГОР-Прикамья" на основании договора аренды от 11.11.2006 года, заключенного с МУП "Водоканал", является владельцем (арендатором) канализационных сетей на территории Краснокамского городского поселения Пермского края, осуществляя прием от населения и юридических лиц сточных вод, которые впоследствии передаются на очистные сооружения ОАО "ЦБК "Кама", затем после очистки сбрасываются в реку Камк.
Предприятие - ОАО "ЦБК "Кама" оказывает услуги по приему, очистке сточных вод абонента - ООО "НОВОГОР-Прикамья" на очистных сооружениях названного предприятия, а также отведению очищенных сточных вод в реку Каму по условиям договора от 28.12.2006 года № 5/с-07.
Регулирование отношений между юридическими лицами, которые получают питьевую воду и сбрасывают сточные воды в системы канализации населенных пунктов, осуществляется по правилам договора энергоснабжения, относящегося к публичным договорам (статьи 426, 539-548 Гражданского кодекса Российской Федерации), который заключается с организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
В соответствии с пунктами 1, 2 и 4 статьи 426 Гражданского кодекса РФ публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).
Цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей.
В случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).
Согласно части 1 статьи 45
Устава Пермского края от 27.04.2007 г. № 32-ПК законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, действовавшие до вступления в силу настоящего Устава
, применяются в части, не противоречащей Уставу
Пермского края.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон № 52-ФЗ принят 30.03.1999, а не 30.04.1999.
Как указано в пунктах 1.1
-1.3
Типовых правил к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167, настоящие правила разработаны в соответствии с Правилами пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 г. № 167, Законом Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в целях создания условий для устойчивой и эффективной работы сетей и сооружений канализации населенных пунктов, сокращения сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты.
Правила являются типовыми и служат для разработки правил приема сточных вод в системы канализации населенных пунктов Пермской области, утверждаемых органами местного самоуправления (далее - местные правила).
Централизованные системы коммунальной канализации городов и районов области предназначены для приема от населения сточных вод и их очистки. Сброс абонентами в систему коммунальной канализации производственных сточных вод разрешается только при наличии технической возможности этой системы.
Статьей 6 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения отнесены принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением.
На основании пунктов 1 и 4 статьи 39 настоящего Федерального закона на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, не должны противоречить санитарным правилам.
Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды определены в статье 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии с данной нормой Правительство Российской Федерации:
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Кроме того, к ним относится установление порядка определения размера и взимания платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду (статьи 5 и 16 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").
Реализуя свои полномочия в сфере охраны окружающей среды, пунктом 1 Постановления от 31.12.1995 г. № 1310 "О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов" Правительство Российской Федерации предоставило органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право определять порядок взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов с предприятий и организаций, отводящих сточные воды и загрязняющие вещества в системы канализации населенных пунктов (далее именуются - абоненты), предусматривая меры экономического воздействия за ущерб, наносимый системам канализации и окружающей среде, в том числе за превышение нормативов сброса сточных вод и загрязняющих веществ.
Вместе с тем, пунктом 61 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167, предусмотрено, что нормативы водоотведения (сброса) по составу сточных вод устанавливаются абоненту органами местного самоуправления или уполномоченной ими организацией водопроводно-канализационного хозяйства с учетом следующих условий:
соблюдение норм предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты, утвержденных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства природоохранными органами;
обеспечение проектных параметров очистки сточных вод на очистных сооружениях коммунальной канализации;
техническая и технологическая возможность очистных сооружений коммунальной канализации очищать сточные воды от конкретных загрязняющих веществ;
защита сетей и сооружений системы коммунальной канализации.
Как следует из пункта 2 настоящих Правил, они регулируют отношения между абонентами (заказчиками) и организациями водопроводно-канализационного хозяйства в сфере пользования централизованными системами водоснабжения и(или) канализации населенных пунктов.
Из содержания пункта 1 и пункта 61 настоящих Правил в их взаимосвязи видно, что органы местного самоуправления уполномочены устанавливать абоненту те нормативы, которые определяют допустимое воздействие на системы коммунального водоснабжения и канализации, находящиеся в муниципальной собственности, в целях обеспечения нормального функционирования системы канализации. Эти нормативы учитывают проектные параметры очистки сточных вод на очистных сооружениях, техническую и технологическую возможность очистных сооружений, защиту сетей и сооружений системы коммунальной канализации. При этом нормативы устанавливаются не произвольно, а должны основываться на нормах предельно допустимых сбросов сточных вод и загрязняющих веществ, утвержденных для организаций водопроводно-канализационного хозяйства природоохранными органами.
В силу пункта 4 статьи 426 Гражданского кодекса РФ Правительство Российской Федерации издает правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, к каковым относится договор на отпуск (получение) питьевой воды и(или) прием (сброс) сточных вод, заключаемый абонентом (заказчиком) с организацией водопроводно-канализационного хозяйства.
Средства, получаемые организацией водопроводно-канализационного хозяйства, являются платой за услуги по гражданско-правовым договорам, оказываемые данной организацией.
Таким образом, исходя из смысла приведенных выше норм федерального законодательства, нормативно-правовых актов Правительства РФ, самостоятельно установив нормативы предельно допустимых концентраций и перечень неразрешенных к сбросу в систему канализации населенных пунктов содержащихся в сточных водах веществ, в том числе сульфидов более 1,5 мг/л, оказывающих разрушающее воздействие на материалы и технологическое оборудование сетей и сооружений канализации, губернатор Пермской области (края) превысил свои полномочия, в соответствии с которыми может лишь определять порядок взимания платы за те же действия.
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что Типовые правила
к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 не обладают всеми признаками, характеризующими нормативный правовой акт, и не обязательны для применения органами местного самоуправления; к возникшим правоотношениям возможно применение Методических рекомендаций по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденных Приказом Госстроя от 06.04.2001 г. № 75; оспариваемый в части акт не нарушает прав и свобод заявителя и регулирует вопрос соответствия нормативно-техническим требованиям содержания систем коммунального водоснабжения, нельзя признать состоятельными.
О нормативном характере оспариваемых в части Типовых правил
свидетельствует указ высшего должностного лица субъекта Федерации о разработке их в соответствии с федеральным законом и актом высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации в целях создания условий для устойчивой и эффективной работы сетей и сооружений канализации населенных пунктов, сокращения сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты. При этом определяются соответствующие правила поведения субъектов регулируемых правоотношений, которым они следуют в процессе осуществления своей деятельности, что подтверждается имеющимися в материалах дела документами. Оспариваемые правила не могут рассматриваться в отрыве от указа губернатора Пермской области.
Методические рекомендации по расчету количества и качества принимаемых сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов, утвержденные Приказом Госстроя от 06.04.2001 г. № 75, не являются действующими на территории Российской Федерации, т.к. не прошли соответствующей процедуры вступления в силу в связи с превышением Госстроем России, утвердившим данные рекомендации, пределов своей компетенции. Краевым судом оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт органов государственной власти субъектов Российской Федерации проверяется на соответствие действующим нормам федеральных законов и нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Российской Федерации.
Как уже отмечалось, с учетом пункта 71 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.02.1999 г. № 167, ООО "НОВОГОР-Прикамья" как владелец по договору аренды канализационных сетей на территории Краснокамского городского поселения Пермского края вправе принимать от населения и юридических лиц сточные воды при законном определении пределов концентрации в них загрязняющих веществ. Вместе с этим, заявитель вправе вносить законно установленные платежи за превышение нормативов сброса указанных веществ в систему канализации названного муниципального образования. Именно эти права заявителя оказались нарушенными.
Положения Типовых правил
к Указу губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 не регулируют вопрос соответствия нормативно-техническим требованиям содержания систем коммунального водоснабжения, поскольку разработаны в целях создания условий для устойчивой и эффективной работы сетей и сооружений канализации населенных пунктов, сокращения сброса сточных вод и загрязняющих веществ в водные объекты к отношениям между абонентами (заказчиками) и организациями водопроводно-канализационного хозяйства.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, суд вправе признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).
Из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вытекает обязанность печатного издания, в котором официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовать настоящее решение суда (вступившее в законную силу) о признании этого акта в части недействующим либо сообщение о нем.
Руководствуясь ст. 194-199,253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу закрепленные в пунктах 3.2
и 4.1
Типовых правил приема сточных вод в системы канализации населенных пунктов Пермской области Указа губернатора Пермской области от 29.08.2003 г. № 167 "О порядке взимания платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов Пермской области" положения о содержании в сточных водах веществ - сульфидов более 1,5 мг/л.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 09.03.2010 года.
Судья п.п.
К.И.ШВЕЦОВ
