ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 февраля 2010 г. по делу № 3-15-10
Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А. при секретаре Айрих Е.А.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Положение
об управленческом бюджете Пермского края утверждено Постановлением Правительства Пермского края от 27.04.2007 года № 70-п, а не от 18.12.2008 года № 732-п.
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., поддержавшей заявленные требования, представителей Правительства Пермского края Крюковой Л.П. и Миковой С.А., возражавших против удовлетворения заявления, рассмотрел 25 февраля 2010 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Положения
об управленческом бюджете Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 18.12.2008 года № 732-п,
установил:
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим Положения
об управленческом бюджете Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 18.12.2008 года № 732-п "Об управленческом бюджете Пермского края", в части его отдельных норм. В ходе рассмотрения дела заместитель краевого прокурора подал дополнительное заявление о признании данного Положения
недействующим в полном объеме, полагая его противоречащим федеральному законодательству, а также законодательству Пермского края и потому не подлежащим применению.
В обоснование своего требования заявитель указал, что в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом управленческий бюджет - это группировка или классификация расходов бюджета Пермского края по исполнительным органам государственной власти Пермского края, государственным органам Пермского края и структурным подразделениям государственных органов Пермского края, объединенных общими целями и задачами на основе приоритетных направлений развития Пермского края, а также по целям и задачам (функциям, программам). Между тем, управленческий бюджет не входит в перечень бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренный статьей 10 Бюджетного кодекса РФ. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств помимо собственного бюджета в силу статьи 14 Бюджетного кодекса РФ не допускается.
В нарушение статьи 8
Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае", в соответствии с которой в управленческих целях исполнительными органами государственной власти Пермского края может осуществляться формирование, исполнение, учет и контроль исполнения расходов бюджета по функционально-целевым блокам (целевым блокам) и их задачам (функциям, программам); порядок формирования расходов функционально-целевых блоков (функциональных блоков) устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Пермского края, ряд положений оспариваемого правового акта определяют возможность распределения бюджетных средств посредством управленческого бюджета, а также устанавливают порядок исполнения, учета и контроля за исполнением расходной части бюджета Пермского края посредством управленческого бюджета Пермского края.
Нормы раздела 3
Положения регламентируют полномочия участников процесса формирования управленческого бюджета в сфере учета, исполнения и контроля за исполнением бюджета, кроме того, закрепляют статус участников бюджетного процесса за руководителями функционально-целевых блоков (функциональных блоков). Однако частью 1 статьи 152 Бюджетного кодекса РФ определен исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса, который не включает в их число функционально-целевые блоки (функциональные блоки) и руководителей таких блоков. Не предусматривает таких участников и перечень участников бюджетного процесса в Пермском крае, установленный ст. 29
Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК.
Раздел 4
Положения предусматривает планирование доходов бюджета Пермского края при формировании управленческого бюджета, что противоречит ст. 1
Закона ПК от 12.10.2007 г. № 111-ПК, определяющей управленческий бюджет как классификацию расходов бюджета.
Разделом 5
Положения установлен Порядок формирования, учета расходов и исполнения бюджета Пермского края в разрезе функционально-целевых блоков (функциональных блоков). Это противоречит законодательству Пермского края, так как абзац 2 ч. 9 ст. 8
Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК предусматривает, что исполнительные органы государственной власти Пермского края вправе устанавливать своими нормативными правовыми актами только Порядок формирования: расходов функционально-целевых блоков (функциональных блоков).
Разделом 5
Положения руководители функционально-целевых блоков (функциональных блоков) наделяются рядом полномочий в сфере бюджетного процесса, в том числе правом перераспределять бюджетные средства между главными распорядителями бюджетных средств (распорядителями бюджетных средств) в пределах бюджетных ограничений по функционально-целевому блоку (функциональному блоку).
Устанавливая право руководителей функционально-целевых блоков (функциональных блоков) перераспределять бюджетные средства между главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, Положение
фактически определяет их полномочия как участников бюджетного процесса и передает им полномочия иных участников бюджетного процесса, в частности, главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. Данные полномочия руководителей функционально-целевых блоков (функциональных блоков) противоречат закону, так как действующим законодательством не предусмотрена возможность предоставления статуса участника бюджетного процесса нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, нормами Бюджетного кодекса РФ, и Закона
Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК не предусмотрена возможность распределения и перераспределения бюджетных средств в рамках управленческого бюджета.
Абзацами 2
-7 подпункта 5.1.2
Положения определены расходы, относящиеся к бюджету развития, включая бюджетные инвестиции. По мнению заявителя, определение расходов бюджета развития в Положении
, исходя из соответствия основным принципам отнесения направлений расходования бюджетных средств к бюджету развития, а не посредством указанной в части 10 статьи 8
Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК методики отнесения расходов к расходам бюджета развития и текущим расходам, утвержденной председателем Правительства Пермского края, является нарушением норм Закона
Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК.
Пункт 5.4
Положения, определяя возможность распределять и(или) перераспределять средства бюджета Пермского края внутри функционально-целевого блока (функционального блока), противоречит статьям 14, 38, 38.1, 215.1, 217 Бюджетного кодекса РФ, части 9 статьи 8
Закона Пермского края от 12.10.2007 года № 111-ПК, указывающим на недопустимость использования органами государственной власти субъектов РФ помимо бюджета субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ, и определяющим принципы бюджетной системы Российской Федерации, основы исполнения бюджета, основания для внесения изменений в сводную бюджетную роспись.
Раздел 7
Положения, которым определен порядок учета расходов бюджета Пермского края в разрезе функционально-целевых блоков (функциональных блоков), а также раздел 8
Положения, которым установлен контроль за исполнением управленческого бюджета, противоречат закону, поскольку в соответствии с абзацем 2 ч. 9 ст. 8
Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК исполнительным органам государственной власти Пермского края предоставлено право лишь на установление порядка формирования расходов функционально-целевых блоков (функциональных блоков).
В судебном заседании участвующий в деле прокурор краевой прокуратуры Масленникова И.А. заявленные требования поддержала, указывая на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Пермского края с превышением его полномочий.
Представители Правительства Пермского края Крюкова Л.П. и Микова С.А., действующие на основании доверенностей, возражали против удовлетворения заявления, полагая, что содержащиеся в заявлении требования основаны на неправильном токовании прокурором норм материального права. Пояснили, что во исполнение Бюджетного послания Президента РФ на 2008-2010 годы в Пермском крае создана функционально-целевая модель управления в соответствии с приоритетными сферами и направлениями развития Пермского края, закрепленными в статье 30
Устава Пермского края: развитие человеческого потенциала, экономическое развитие, развитие инфраструктуры, развитие территорий, управление государственной и муниципальной собственностью.
Управленческая классификация расходов бюджета - это не иная форма образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации, как полагает заместитель краевого прокурора, а определенная группировка расходов бюджета Пермского края в управленческих целях на уровне исполнительных органов государственной власти Пермского края. Распределение расходов бюджета края по управленческой классификации расходов бюджета (управленческий бюджет) не утверждается Законодательным Собранием Пермского края, а представляется одновременно с законом о бюджете (статья 37
Закона Пермского края № 111-ПК) для информирования депутатов о реализации принципа бюджетирования, ориентированного на результат.
Поскольку управленческий бюджет является лишь дополнительной классификацией расходов, законодательно не утверждаемой, использование его в деятельности исполнительных органов государственной власти края не влечет правовых последствий для участников бюджетного процесса, не создает дополнительных прав и(или) обязанностей. Управленческий бюджет - один из способов анализа эффективности бюджетных расходов, используемых исключительно для организации текущей работы исполнительных органов государственной власти края.
Пункты 1.2
и 2.1
оспариваемого Положения не противоречат действующему законодательству, соответствуют принципам бюджетной стратегии на 2008-2010 годы, изложенным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах, и дают возможность распределения средств бюджета в рамках управленческого бюджета по целям и задачам деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края.
Наименования разделов 3
и 5
Положения не противоречат части 9 статьи 8
Закона Пермского края № 111-ПК. Данный Закон
не определяет, актом какого органа государственной власти края должны быть регламентированы полномочия участников процесса формирования управленческого бюджета в сфере его учета и исполнения.
Является необоснованным и требование относительно раздела 4
Положения, так как балансирование управленческого бюджета (расчет бюджетных ограничений), определенное в разделах 5
и 6
Положения, должно производиться в пределах прогнозируемых доходов.
Предусмотренные абзацем 18 пункта 5.1.1
и пунктом 5.3
полномочия руководителей функционально-целевых блоков в части перераспределения бюджетных средств между главными распорядителями бюджетных средств (распорядителями бюджетных средств) в пределах бюджетных ограничений по функционально-целевым блокам предусматривают ведение подготовительной работы перед составлением проекта бюджета Пермского края для определения приоритетных целей и задач деятельности исполнительных органов государственной власти края.
Положения пункта 5.1.2
Положения соответствуют абзацу 2 части 10 статьи 8
Закона Пермского края № 111-ПК, в котором определены принципы отнесения расходов к расходам бюджета развития, а также соответствуют Методике отнесения расходов к расходам бюджета развития и текущим расходам, утвержденной председателем Правительства Пермского края.
Пунктом 5.4
Положения определены права функционально-целевых блоков по использованию средств блоков в пределах бюджетных ограничений в процессе формирования управленческого бюджета, то есть на уровне исполнительных органов государственной власти края до внесения проекта бюджета в Законодательное Собрание края в процессе подготовки данного проекта. При этом перераспределение средств бюджета края в разрезе функциональной и ведомственной классификации утверждается законами Пермского края.
Заслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей заинтересованного лица, исследовав письменные доказательства и допросив в качестве свидетеля исполняющую обязанности министра финансов Пермского края Антипину О.В., суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Положение
об управленческом бюджете, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 27 апреля 2007 года № 70-П, не соответствует нормам Бюджетного кодекса РФ и подлежит признанию недействующим в полном объеме по следующим основаниям.
В соответствии с частью 4 статьи 3 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
В силу положений, предусмотренных статьями 2, 3 Бюджетного кодекса РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.
На основании статьи 8 настоящего Кодекса к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся, в том числе, установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 18 настоящего Кодекса бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Статьей 21 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена классификация расходов бюджетов, которая предусматривает группировку расходов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов.
Согласно указанной статье классификация расходов бюджетов осуществляется по главным распорядителям бюджетных средств и подразделяется на четыре уровня:
- разделы классификации расходов бюджетов; подразделы классификации расходов бюджетов;
целевые статьи классификации расходов бюджетов;
виды расходов.
Наиболее укрупненными в классификации расходов бюджетов являются разделы, а подразделы, целевые статьи и виды расходов более подробно детализируют разделы классификации расходов бюджетов. Первые два уровня классификации расходов бюджетов являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы. Субъекты Российской Федерации вправе детализировать расходы бюджета лишь в части целевых статей и видов расходов бюджета, что следует из содержания части 4 статьи 21 Бюджетного кодекса РФ.
Право на детализацию целевых статей и видов расходов относится к компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти и утверждается законом (решением) о бюджете. В случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, детализация может осуществляться сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. В частности, такой случай предусмотрен в ст. 219.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой порядок составления и ведения бюджетных росписей может устанавливать право или обязанность главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств осуществлять детализацию утверждаемых бюджетной росписью показателей по расходам по кодам классификации операций сектора государственного управления.
Бюджетный процесс в Пермском крае регулируется Законом
Пермского края "О бюджетном процессе в Пермском крае" от 12 октября 2007 года № 111-ПК.
Статьей 3
данного Закона, регламентирующей вопросы бюджетной классификации, предусмотрено, что формирование и исполнение бюджета Пермского края, составление бюджетной отчетности осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, состав которой определен Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 1)
; перечень и коды главных администраторов доходов бюджетов, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджетов утверждаются законом о соответствующем бюджете (часть 2)
; перечень главных распорядителей средств бюджета Пермского края устанавливается законом о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов; ведомственная структура расходов бюджета является группировкой расходов, которая устанавливает расходы бюджета по главным распорядителям средств, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов и утверждается законом о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период (часть 3)
.
Согласно части 5
той же статьи в управленческих целях при формировании и исполнении бюджета Пермского края дополнительно к классификации, установленной Бюджетным кодексом Российской Федерации, могут использоваться другие группировки доходов и расходов бюджета Пермского края.
На основании части 9 статьи 8
Закона Пермского края № 111-ПК в управленческих целях исполнительными органами государственной власти Пермского края может осуществляться формирование, исполнение, учет и контроль исполнения расходов бюджета по функционально-целевым блокам (целевым блокам) и их задачам (функциям, программам).
Порядок формирования расходов функционально-целевых блоков (функциональных блоков) устанавливается нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Пермского края. В силу понятий, предусмотренных статьей 1
данного краевого Закона, управленческая классификация расходов бюджета (управленческий бюджет) - это группировка расходов бюджета Пермского края по функционально-целевым блокам (функциональным блокам), целям и задачам (функциям, программам); функционально-целевой блок (функциональный блок) - совокупность исполнительных органов государственной власти Пермского края, государственных органов Пермского края и структурных подразделений государственных органов Пермского края, объединенных общими целями и задачами на основе приоритетных направлений развития Пермского края.
Аналогичные понятия управленческого бюджета (управленческой классификации расходов бюджета) и функционально-целевого блока предусмотрены также в пункте 1.5
оспариваемого заместителем краевого прокурора Положения об управленческом бюджете. Таким образом, исходя из введенного Законом
Пермского края № 111-ПК и предусмотренного оспариваемым Положением
понятия управленческого бюджета, он представляет собой дополнительную, помимо ведомственной классификации расходов бюджета, классификацию расходов бюджета края, объединенных общими целями и задачами по совокупности соответствующих исполнительных органов государственной власти Пермского края, государственных органов Пермского края и структурных подразделений государственных органов Пермского края.
Между тем, установление дополнительной бюджетной классификации не может расцениваться в качестве установления, детализации и определения порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Российской Федерации. Введением не предусмотренной Бюджетным кодексом РФ классификации расходов бюджета Пермского края не детализируются целевые статьи и виды расходов, и не определяется порядок применения бюджетной классификации, утвержденной региональным законом о бюджете.
Так, Законом
Пермского края "О бюджете Пермского края на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" от 17 декабря 2009 года № 560-ПК определена ведомственная структура расходов бюджета края на 2010 год и на 2011-2012 годы, таким образом, определены и распределены расходы краевого бюджета в соответствии с бюджетной классификацией, предусмотренной Бюджетным кодексом РФ. Данным законом в составе ведомственной классификации расходов не предусмотрена группировка расходов бюджета Пермского края по функционально-целевым блокам (функциональным блокам), целям и задачам (функциям, программам).
Статьей 8 Бюджетного кодекса РФ субъектам Российской Федерации не предоставлено такого бюджетного полномочия, как определение бюджетной классификации. Оспариваемым нормативным правовым актом фактически предусмотрена дополнительная классификация расходов бюджета края, которая не соответствует положениям статьи 21 Бюджетного кодекса РФ. Установление бюджетной классификации относится к определению основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и в силу статьи 7 Бюджетного кодекса РФ относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации. Кроме того, в силу части 4 статьи 21 Бюджетного кодекса РФ право на детализацию целевых статей и видов расходов является компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти и утверждается законом о бюджете. В данном случае, как указано выше, соответствующим краевым законом о бюджете не предусмотрено иной классификации расходов бюджета помимо классификации по главным распорядителям средств, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов.
Не могут быть приняты во внимание доводы представителей Правительства Пермского края и показания свидетеля Антипиной О.В. о том, что управленческий бюджет представляет собой лишь способ анализа эффективности бюджетных расходов, используемых исключительно для организации текущей работы исполнительных органов государственной власти края, использование его в деятельности исполнительных органов государственной власти края предшествует принятию закона края о бюджете, и не влечет правовых последствий для участников бюджетного процесса. Так, согласно пунктам 1.2
и 2.1
Положения об управленческом бюджете управленческий бюджет является инструментом распределения средств бюджета Пермского края между задачами (функциями, программами) для обеспечения поставленных целей и предполагает распределение и расходование бюджетных ресурсов по целям и задачам деятельности исполнительных органов государственной власти Пермского края.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 5.4 Положения, а не пункт 4.4.
Пункт 4.4
предусматривает использование средств бюджета Пермского края, сложившихся в результате экономии расходов. В силу пункта 5.4.1
средства, сэкономленные функционально-целевым блоком по отношению к расходам, рассчитанным в соответствии с пунктом 5.1
настоящего Положения, при формировании (планировании) управленческого бюджета Пермского края и при его исполнении не изымаются и могут использоваться на расходы функционально-целевого блока.
Содержание данных норм Положения
свидетельствует о том, что в рамках управленческого бюджета распределяются и расходуются средства бюджета Пермского края.
Разделами 3
и 5
настоящего Положения регламентируются действия лиц, участвующих в управленческом бюджете (губернатора, Правительства Пермского края, Министерства финансов края, аналитического управления аппарата краевого Правительства, руководителей функционально-целевых блоков, главных распорядителей бюджетных средств), не только по формированию управленческого бюджета, но и по его исполнению. В числе участников управленческого бюджета указаны и главные распорядители бюджетных средств, которые в силу части 1 статьи 152 Бюджетного кодекса РФ являются участниками бюджетного процесса. Таким образом, доводы представителей Правительства Пермского края о том, что бюджетные отношения не являются предметом регулирования в оспариваемом нормативном правовом акте, являются несостоятельными.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что Положение
об управленческом бюджете, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края, принято с превышением пределов усмотрения субъекта Российской Федерации, предусмотренных статьей 8 Бюджетного кодекса РФ, что влечет признание данного Положения
недействующим в полном объеме.
На основании пункта 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены полномочия органа на издание нормативных правовых актов и их пределы, влекущие признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При рассмотрении дела судом не установлено нарушение Правительством Пермского края порядка введения оспариваемого Положения
в действие.
Постановление
Правительства Пермского края от 27 апреля 2007 года № 70-п официально опубликовано не было и не требовало такого опубликования.
Так, на основании частей 2
и 3 статьи 16
Закона Пермского края "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 7 сентября 2007 года № 107-ПК акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Пермского края. Постановления Правительства Пермского края по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию и вступают в силу не ранее чем через десять дней после дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Пермского края вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства Пермского края не предусмотрен иной порядок вступления их в силу.
Постановлением
Правительства Пермского края от 27 апреля 2007 года № 70-п и утвержденным им Положением
об управленческом бюджете Пермского края вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина не регулируются. Оспариваемый нормативный правовой акт принят в сфере бюджетных отношений, участниками которых граждане не являются. Таким образом, поскольку иной порядок вступления в силу в указанном постановлении
Правительства края не предусмотрен, данный акт вступил в силу со дня его подписания, то есть с 27 апреля 2007 года.
Поскольку настоящее Положение
не было опубликовано и не требовало обязательного официального опубликования, решение суда о признании его недействующим на основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ также не подлежит опубликованию.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 198, 199, 253 ч. 2 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Положение
об управленческом бюджете Пермского края, утвержденное Постановлением Правительства Пермского края от 18.12.2008 года № 732-п.
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - с 26 февраля 2010 года.
Судья
О.А.ВАСИЛЬЕВА
