|  |
Региональное законодательство / Татарстан
УСЛОВИЯ И ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Вступление в силу нормативного правового акта имеет принципиальное значение, так как с этого момента правовая норма становится обязательной для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан, документ начинает действовать, устанавливает определенные права и обязанности. В случае, когда в самом документе определен порядок его вступления в силу либо указана точная дата, как правило, особых трудностей не возникает. Если в самом документе вопрос его вступления в силу не урегулирован, применяется так называемый общий порядок вступления в силу. Он представляет собой определенные правила, установленные законодательством, при соблюдении которых нормативные акты вступают в силу. Федеральным законодательством определен порядок вступления в силу законов, иных нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. В остальных случаях определение порядка вступления в силу региональных нормативных правовых актов отнесено к компетенции субъекта РФ, муниципальных правовых актов и соответственно к ведению муниципального образования.
Глава 1. ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
1.1. Государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан
1.1.1. С 08.05.2002 по настоящее время нормативные правовые акты министерств, государственных комитетов и иных республиканских органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Татарстан. Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти после их государственной регистрации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, вступают в силу со дня государственной регистрации, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу. Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих государственную тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. Официальный источник опубликования: газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан", журнал "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти". Основание: Указ Президента РТ от 08.05.2002 № УП-352, Постановление КМ РТ от 18.07.2002 № 426, Приказ МЮ РТ от 24.12.2002 № 01-01/19.
1.1.2. С 01.09.1992 по 08.05.2002 была введена государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Республики Татарстан, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация ведомственных нормативных актов возложена на Министерство юстиции Республики Татарстан. Ведомственные нормативные акты вступают в силу с момента государственной регистрации и присвоения им соответствующего регистрационного номера, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу. Основание: Указ Президента РТ от 03.08.1992 № УП-359, Постановление КМ РТ от 25.09.1992 № 529.
1.2. Официальное опубликование
Законы Республики Татарстан подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально. Основание: Конституция Республики Татарстан от 06.11.1992, Закон РТ от 31.10.2002 № 21-ЗРТ.
Глава 2. ПОРЯДОК ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
2.1. Законы Республики Татарстан
2.1.1. Конституция Республики Татарстан является Основным законом республики, имеет высшую юридическую силу в правовой системе Республики Татарстан, прямое действие и применяется на всей территории Республики Татарстан. Законы и иные правовые акты Республики Татарстан, а также правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Татарстан. Конституция Республики Татарстан введена в действие со дня опубликования.
Официальный источник опубликования: "Ведомости Верховного Совета Татарстана". Основание: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, Закон РТ от 30.11.1992 № 1665-XII.
2.1.2. С 09.08.2003 по настоящее время законы Республики Татарстан вступают в силу одновременно на всей территории Республики Татарстан со дня их официального опубликования, если в них не установлен другой порядок вступления их в силу. Закон Республики Татарстан, принятый всенародным голосованием (референдумом) Республики Татарстан, вступает в силу со дня его официального опубликования в газетах "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан", если в принятом законе не предусмотрен иной порядок вступления в силу. С 15.11.2002 законы Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если самими актами не установлен иной, более поздний срок вступления их в силу. Официальные источники опубликования: газета "Республика Татарстан", "Ватаным Татарстан", а также "Ведомости Верховного Совета Татарстана". Для законов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина установлена дополнительная публикация в журнале "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти". Основание: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, статьи 4 и 6 Закона РТ от 06.08.2003 № 27-ЗРТ, статьи 5 и 6 Закона РТ от 31.10.2002 № 21-ЗРТ.
2.1.3. С 02.10.1992 по 09.08.2003 законы Республики Татарстан вводились в действие на всей территории Республики Татарстан одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Указанные сроки введения в действие законов Республики Татарстан не применялись в тех случаях, когда при принятии акта был установлен другой срок введения его в действие. Официальные источники опубликования: газеты "Ватаным Татарстан", "Республика Татарстан", а также "Ведомости Верховного Совета Татарстана" (до 24.05.2005 - газеты "Известия Татарстана", "Татарстан хэбэрлэре", "Ватаным Татарстан", "Советская Татария", а также "Ведомости Верховного Совета Татарстана"). Основание: статьи 2 и 3 Закона РТ от 02.10.1992 № 1616-XII.
]]>
В соответствии со статьей 4 Закона РТ от 06.08.2003 № 27-ЗРТ "О порядке опубликования и вступления в силу Законов Республики Татарстан и других актов, принятых Государственным Советом Республики Татарстан и его Президиумом" официальным опубликованием Закона Республики Татарстан, акта Государственного Совета Республики Татарстан и его Президиума считается первая публикация его полного текста в газетах "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан". Официальными являются также тексты законов Республики Татарстан, актов Государственного Совета Республики Татарстан и его Президиума, опубликованные в "Ведомостях Государственного Совета Татарстана". Таким образом, если закон опубликован, например, и в "Ведомостях Государственного Совета Татарстана", и в "Республике Татарстан", и в "Ватаным Татарстан", то необходимо выбрать один из источников, по дате которого и определить момент вступления в силу нормативного акта. Если документ опубликован в газетах раньше, чем в "Ведомостях Государственного Совета Татарстана", проблем, как правило, не возникает. Однако возможны ситуации, когда дата публикации в газете "Республика Татарстан" или "Ватаным Татарстан" позже, чем дата публикации в "Ведомостях Государственного Совета Татарстана". В этом случае однозначно определить реальную дату вступления закона в силу затруднительно. Встречаются два варианта разрешения этой ситуации: Первый вариант - его сторонники считают, что датой официальной публикации в этом случае не может являться дата публикации в "Ведомостях Государственного Совета Татарстана". В качестве основного аргумента приводится Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П, в котором рассматривается порядок определения даты официального опубликования акта, опубликованного одновременно в журнале "Собрание законодательства" и в "Российской газете". Конституционный Суд РФ полагает, что "Российская газета" является ежедневной газетой и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон доходит до адресатов. В отличие от газеты "Собрание законодательства" является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. фактически "Собрание законодательства" доходит до адресатов значительно позже (через 1,5 - 2 недели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией - публикацию в "Российской газете". Второй вариант подхода к решению проблемы первой официальной публикации - формальный и основывается на нормах Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата "Ведомостей Государственного Совета Татарстана" более ранняя, чем дата "Республики Татарстан" или "Ватаным Татарстан", то и нужно определять первую публикацию по "Ведомостям Государственного Совета Татарстана". Выбирая один из приведенных выше вариантов, нужно учитывать, что каждый из них имеет свои минусы. Так, в первом варианте нужно обращать внимание на разницу между датами газеты и журнала. Если разница, например, составляет более 10 дней, то еще неизвестно, какой источник - газеты или "Ведомости Государственного Совета Татарстана" - дошел до адресатов раньше. Второй вариант, хотя формально и основан на нормах закона, может быть "проигрышным", если дело дойдет до судебного разбирательства, т.к. в судебной практике все же чаще отдается предпочтение публикации в газете. Проблема первой официальной публикации возникает и при определении даты вступления в силу актов Президента РТ и Кабинета Министров РТ, а также ведомственных актов, зарегистрированных в Минюсте РТ, для которых источниками официального опубликования являются газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан", журнал "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти".
3.2. Исчисление сроков вступления в силу нормативных правовых актов с учетом различных формулировок, указывающих на момент вступления в силу
Нередко в самих нормативных актах определен их порядок вступления в силу. При этом используются самые разнообразные формулировки, указывающие на момент вступления в силу. Из них наиболее распространенными в нормативных правовых актах Республики Татарстан являются следующие: - со дня официального опубликования; - по истечении... со дня официального опубликования; - по истечении... после дня официального опубликования; - через... со дня официального опубликования; - через... после дня официального опубликования. К формулировкам об условиях и порядке вступления этих актов в силу следует относиться максимально внимательно. В первую очередь нужно различать формулировки "со дня официального опубликования" и "после дня официального опубликования". От этого зависит решение вопроса, в какой день (в день публикации или на следующий день после публикации) вступает документ в силу или какой день считать началом течения срока, если вступление документа в силу связано с истечением определенного срока. Сторонники одной позиции считают, что если указано "со", то первым днем следует считать день официального опубликования, если "после", то срок начинает исчисляться на следующий день после публикации. Обосновывается эта точка зрения тем, что раз законодатель по каким-то причинам использует два разных предлога, значит, они различаются по смыслу, поэтому и понимать их нужно буквально. Сторонники другой позиции считают, что независимо от формулировки "со" или "после" срок начинает течь на следующий день после публикации. В качестве аргумента приводятся правила исчисления сроков, установленные отраслевыми законами, например, Гражданским кодексом РФ (глава 11), Налоговым кодексом РФ (статья 6.1).
3.3. Опубликование полного текста нормативного акта
Существует неопределенность и в вопросе, связанном с официальным опубликованием полного текста нормативного акта. Требование о полном опубликовании закреплено только для Закона Республики Татарстан, акта Государственного Совета Республики Татарстан и его Президиума. Законом РТ от 06.08.2003 № 27-ЗРТ четко определено, что официальной публикацией законов считается первая публикация их полных текстов. Что же касается актов Президента РТ, Кабинета Министров РТ и органов исполнительной власти Республики Татарстан, необходимость опубликования их полного текста не установлена. Таким образом, остается неясным, как вступают в силу документы, опубликованные в официальном источнике не полностью, например, без приложений. Так, Приказ Минтруда, занятости и соцзащиты РТ от 28.07.2009 № 311 "Об утверждении Порядка по организации стажировок выпускников образовательных учреждений всех уровней в целях приобретения опыта работы", зарегистрированный в Минюсте РТ 24.08.2009 № 593, был опубликован в газетах "Ватаным Татарстан" за 04.09.2009, "Республика Татарстан" за 28.08.2009 без приложений. Возникает вопрос: можно ли считать такую публикацию состоявшейся? Вероятно, придется, поскольку других источников нет. В случаях же, когда акт Президента РТ, Кабинета Министров РТ или ведомственный нормативный акт опубликован в одном официальном источнике полностью, а в другом нет, представляется более правильным отдавать предпочтение тому источнику, в котором документ опубликован полностью. В любом случае нужно исходить из конкретной ситуации и не забывать о праве оспорить нормативный акт, если положения, содержащиеся в его неопубликованной части, могут негативно повлиять на правоприменительную практику. Дополнительные вопросы возникают в ситуациях, когда документ публикуется частями. Как правило, это большие по объему документы. Например, Избирательный кодекс Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ опубликован в следующих источниках: "Республика Татарстан", № 90-91, 12.05.2007 (Кодекс (ст. ст. 1 - 63)), "Республика Татарстан", № 92-93, 15.05.2007 (Кодекс (ст. ст. 64 - 133), приложения 1 - 8), "Ватаным Татарстан", № 90-91, 16.05.2007, "Ведомости Государственного Совета Татарстана", 2007, № 5, ст. 384. Как видно из примера, в газете "Республика Татарстан" Кодекс публиковался частями. С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Законодательством этот вопрос не урегулирован. Вероятно, исходя из требования о необходимости опубликования полного текста законов нужно ориентироваться на даты газет, в которых была завершена публикация. Таким образом, имея три источника публикации: "Ведомости Государственного Совета Татарстана", "Ватаным Татарстан" - 16.05.2007 и "Республика Татарстан" - 15.05.2007, можно приступать к определению даты вступления в силу Избирательного кодекса Республики Татарстан от 07.05.2007 № 21-ЗРТ. Аналогичный подход к решению вопроса, какую дату источника публикации принимать в расчет для определения даты вступления в силу, если документ опубликован в нескольких номерах одного источника, можно предложить и для актов Президента РТ, Кабинета Министров РТ и ведомственных нормативных актов Республики Татарстан, а также для нормативных правовых актов органов местного самоуправления, хотя, как уже было сказано выше, формальных требований к полноте их публикации не установлено.
3.4. Опубликование в источнике, на котором отсутствует точная дата
В некоторых периодических печатных изданиях Республики Татарстан, которые являются источниками официального опубликования, не указана точная дата выхода в свет, иногда указывается только месяц или диапазон дат. Затруднительна ситуация и с определением даты публикации нормативных правовых актов, опубликованных только в "Ведомостях Государственного Совета Республики Татарстан", на котором указывается номер, месяц, год. Дата подписания в печать и иные выпускные сведения, которые содержат типографские параметры, отсутствуют. В очередные "Ведомости" помещаются документы за определенный месяц. Допускается объединение в одном сборнике документов за несколько месяцев, например, "Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан" за январь - февраль 2010 года. "Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан" предоставляются со значительной задержкой во времени. Так, "Ведомости Государственного Совета Республики Татарстан" за март, апрель, май 2010 года были предоставлены в августе 2010 года. Поскольку в настоящее время законодательством не установлено четких правил, какую дату в таких случаях считать датой публикации, определять ее придется самостоятельно. Есть несколько мнений по этому вопросу, каждое из которых является небесспорным. Так, если документ будет опубликован одновременно в "Ведомостях Государственного Совета Республики Татарстан", "Сборнике постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" и в периодическом печатном издании, то расчет даты вступления документа в силу следует производить исходя из более ранней публикации в газете. В отношении изданий, имеющих диапазон дат, одни предлагают считать датой выхода в свет первую дату диапазона, другие, наоборот, последнюю. В данном случае следует ориентироваться в качестве даты официального опубликования на последний день последнего указанного в диапазоне месяца, так как брать за основу первый день первого указанного на издании месяца некорректно прежде всего из-за "непериодичности" издания, а также потому, что документы, изданные во "втором" указанном в диапазоне месяце, не могут вступить в силу раньше, чем были изданы. Если в периодическом издании указывается только месяц его издания, то датой официального опубликования помещенного в ней акта предлагается считать последний день указанного месяца. Еще один вариант - ориентироваться на дату подписания в печать. Очевидно, что проблемы определения сроков вступления в силу нормативных правовых актов не исчерпываются вопросами, затронутыми в данной главе. Мы описали лишь часть из них. Отметим, что бесспорные ответы на поставленные здесь вопросы, вероятно, не дадут ни теоретики, ни практики. И до тех пор, пока эти вопросы детально не урегулированы в законодательстве, будут возникать проблемы и расхождения в толковании норм о вступлении в силу нормативных правовых актов.
| | |
|
