АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 ноября 2009 г. по делу № А71-12475/2009-А5
Резолютивная часть решения объявлена 16 ноября 2009 г.
Полный текст решения изготовлен 20 ноября 2009 г.
Арбитражный суд Удмуртской Республики
в составе председательствующего судьи В.Н. Симонова,
судей Т.С. Коковихиной, Д.Е. Лепихина,
при ведении судьей В.Н. Симоновым протокола судебного заседания
рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
индивидуального предпринимателя Кутыркиной Лилии Расимовны, г. Можга к главе Администрации муниципального образования "Город Можга" Романову Глебу Анатольевичу, г. Можга УР
о признании нормативного акта недействующим
при участии
заявителя: Кутыркина Л.Р. - предприниматель, Горбунов С.В. - по доверенности от 14.10.09 г.
заинтересованного лица: Саитова Е.С. - по доверенности № 319 от 11.01.09 г.,
Хамидуллина О.В. - по доверенности от 11.01.09 г. № 4Д.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Удмуртской Республики.
Индивидуальный предприниматель Кутыркина Лилия Расимовна обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с требованием о признании пунктов 4.1
, 4.4
, 4.6
, 4.7
, 4.10
Положения "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения муниципального образования "Город Можга", утвержденного постановлением главы Администрации муниципального образования "Город Можга" № 155 от 18 марта 2008 г., не соответствующими пункту 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 2 ст. 7, пункту 62 части 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", части 1 ст. 34, части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, части 2 ст. 1, части 2 ст. 49 ГК РФ и недействующими.
Администрация муниципального образования "Город Можга" требования заявителя отклонила по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 62 - 68).
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, арбитражный суд
установил:
Администрацией муниципального образования "Город Можга" (далее - Администрация) принято постановление
№ 155 от 18 марта 2008 года, которым утверждено Положение
"Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения муниципального образования "Город Можга" (далее - Положение об организации пассажирских перевозок).
Индивидуальным предпринимателем Кутыркиной Л.Р. (далее - предприниматель) обжалуются пункты 4.1
, 4.4
, 4.6
, 4.7
, 4.10
Положения об организации пассажирских перевозок, которыми предусмотрено следующее:
- пункт 4.1
"Допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения города Можги осуществляется на основе открытого конкурса, за исключением случаев, указанных в пункте 4.4
настоящего Положения".
- пункт 4.4
"Допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок без проведения конкурса возможен в следующих случаях: если заявка на участие в конкурсе представлена только одним перевозчиком; если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствам, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения конкурса".
- пункт 4.6
"Допуск к выполнению регулярных перевозок оформляется договором на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярного сообщения города Можги. В соответствии с п. 4.7
Положения: Договор на осуществление регулярных перевозок, распределенных по результатам конкурса, заключается на срок не менее одного года".
- п. 4.10
"Выполнение пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярного сообщения без заключения соответствующего договора с организатором пассажирских перевозок запрещается" (л.д. 18 - 19).
По мнению заявителя, пункты 4.1
, 4.4
, 4.6
, 4.7
, 4.10
Положения об организации пассажирских перевозок не соответствуют пункту 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 2 ст. 7, пункту 62 части 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", части 1 ст. 34, части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, части 2 ст. 1, части 2 ст. 49 ГК РФ по следующим основаниям. Оспариваемыми пунктами
Положения необоснованно сужен круг хозяйствующих субъектов, имеющих право на осуществление автомобильных перевозок. Необоснованно предусмотрено осуществление деятельности по пассажирским перевозкам только по итогам проведенного конкурса, что, по мнению заявителя, ограничивает конкуренцию.
При этом, согласно доводам заявителя, ограничивается конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности (л.д. 108 - 111).
Полагая, что в указанной части постановление
главы Администрации МО "Город Можга" нарушает права индивидуального предпринимателя, заявитель просит признать его в части недействующим, обратившись с соответствующими требованиями в арбитражный суд.
Заинтересованное лицо просит отказать в удовлетворении требований заявителя по следующим основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 62 - 67).
Оспариваемые пункты
Положения не нарушают прав и интересов заявителя, поскольку относятся только к тем перевозчикам, которые намерены перевозить пассажиров по определенным маршрутам, открытым организатором пассажирских перевозок, и не обязывают всех перевозчиков заключать договоры. Они не затрагивают гражданско-правовые отношения, складывающиеся между перевозчиком и пассажиром, не ограничивают свободу договора, поскольку организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, и посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных городских маршрутах, организованных Администрацией.
Перевозчики, не победившие в конкурсе, или не принимавшие участие в конкурсе, имеют право осуществлять деятельность по перевозке пассажиров на иных маршрутах.
Оценив представленные доказательства, заслушав представителей сторон, арбитражный суд полагает требование заявителя необоснованным, исходя из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт правомочного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В силу п. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Согласно п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 года № 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" при применении ст. 29 АПК РФ необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии со ст. 52 Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В статье 76 Конституции Российской Федерации определяется соотношение юридической силы федеральных актов и актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, - уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.
Оспариваемое Положение
содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Данным правовым актом
нормативно урегулированы отношения, связанные с организацией пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения на территории МО "Город Можга". Положение адресовано неопределенному кругу лиц, опубликовано 08.07.2008 г. в газете "Можгинские вести", относящейся к местным средствам печати (л.д. 18).
Таким образом, указанное Положение
обладает признаками нормативного правового акта, и данный спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно статье 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции) под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В соответствии с частью 1 статьи 15 органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно ч. 1 ст. 17 Закона о конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
При этом, как следует из ч. 2 ст. 17 Закона о конкуренции, органы местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах.
Из смысла названных норм, а также ч. 1 ст. 1 Закона о конкуренции следует, что антимонопольным законодательством запрещено принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Подпунктом 20 п. 2 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действовавшего в период утверждения обжалуемого Положения
, установлено, что организация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных образований.
В соответствии с подпунктом 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений.
Вместе с тем, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.
Согласно п.п. 7 п. 1 ст. 8
Устава муниципального образования "Город Можга" к вопросам местного значения относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Можги.
В соответствии с п. 1 ст. 32
Устава к полномочиям Администрации муниципального образования "Город Можга" относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах города Можги (л.д. 26 - 56).
Положениями ст. 1, 3, п. 1, 4 ст. 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ) на органы местного самоуправления возложена обязанность в пределах своей компетенции решать вопросы безопасности дорожного движения при организации перевозочного процесса и обеспечении его безопасности для граждан как основной задачи по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защите их прав и законных интересов.
Статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ установлен перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.
Следовательно, органы местного самоуправления могут ограничивать и контролировать деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки в части, касающейся соблюдения требований безопасности дорожного движения.
Как следует из материалов дела, Положение
об организации пассажирских перевозок принято Администрацией муниципального образования "Город Можга" в пределах предоставленных Администрации полномочий, в целях повышения эффективности работы пассажирского автотранспорта на городских маршрутах регулярного сообщения, обеспечения безопасности дорожного движения.
При этом, доступ к участию в конкурсе открыт неограниченному кругу лиц, имеющих лицензии на право пассажирских перевозок. Доказательств создания оспариваемыми пунктами
Положения преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, необоснованного перераспределения их на маршрутах, а также нарушения прав и законных интересов предпринимателем в материалы дела не представлено.
Организация конкурса направлена не на ограничение конкуренции, а на обеспечение безопасности дорожного движения, удовлетворение потребностей населения муниципального образования "Город Можга" в пассажирских перевозках; привлечение к перевозкам пассажиров хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм максимально соответствующих предъявляемым требованиям на основе объективной оценки их квалификации.
Судом установлено и материалами дела подтверждается, что конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, поскольку является открытым. Необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распространяется на всех перевозчиков, которые самостоятельно принимают решение об участии в конкурсе.
Доводы заявителя о том, что условия конкурса, предусматривающие наличие у перевозчика определенного количества транспортных средств, проведение которого назначено на 2.09.2009 г., ставит в неравное положение хозяйствующих субъектов, судом не принимаются, поскольку касаются порядка проведения состоявшегося конкурса, а не общих условий организаций пассажирских перевозок, предусмотренных обжалуемым Положением
(л.д. 91 - 99).
Следовательно, не имеется оснований рассматривать обжалуемые пункты
Положения в качестве условий, ограничивающих конституционное право на свободное использование гражданами своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.
Суд также не усматривает несоответствие оспариваемого Положения
Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 08.08.2001 № 128-ФЗ, поскольку вопросы организации пассажирских перевозок по конкретным маршрутам нормами указанного Закона не регулируются.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.
На основании ст. 110 АПК РФ расходы по государственной пошлине относятся на заявителя.
Руководствуясь ст. 170, ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмурткой Республики
решил:
1. В удовлетворении заявленных требований отказать.
Признать пункты 4.1
, 4.4
, 4.6
, 4.7
, 4.10
Положения "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярного сообщения муниципального образования "Город Можга", утвержденного постановлением главы Администрации муниципального образования "Город Можга" № 155 от 18 марта 2008 г., соответствующим пункту 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", ч. 2 ст. 7, пункту 62 части 1 ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", части 1 ст. 34, части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, части 2 ст. 1, части 2 ст. 49 ГК РФ.
2. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
3. Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
В.Н.СИМОНОВ
Судьи
Т.С.КОКОВИХИНА
Д.Е.ЛЕПИХИН
