УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 18 июня 2010 г. № 246
(извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 7 июня 2010 года.
Полный текст решения изготовлен 18 июня 2010 года.
Комиссия Иркутского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия), рассмотрев дело № 251 от 09.04.2010 по признакам нарушения ОАО "Российские железные дороги" в лице Иркутской дирекции связи (664005, г. Иркутск, ул. Маяковского, 25) требований п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции",
установила:
В Иркутское УФАС России поступило заявление Управления вневедомственной охраны при ГУВД по Иркутской области о нарушении Иркутской дирекцией связи Центральной станции связи - филиала ОАО "РЖД" антимонопольного законодательства на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском районе, Нижнеудинском районе, Тайшетском районе.
В ходе проведенной Иркутским УФАС России проверки материалов и документов, представленных заявителями, установлено следующее.
Между отделом вневедомственной охраны при Отделе внутренних дел по Центральному округу города Братска (договор № 44/1 от 28.01.2009), отделом вневедомственной охраны при Отделе внутренних дел по Тайшетскому району (договор № 427 от 01.01.2009), отделом вневедомственной охраны при Отделе внутренних дел по Нижнеудинскому району (договор № 371 от 01.03.2009) и ОАО "РЖД" в лице региональных центров связи (Иркутский региональный центр связи, Тайшетский региональный центр связи) были заключены договоры "Оказание услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию".
Аппаратура централизованной охраны (системы передачи извещений (СПИ), приборы-сигнализаторы (аппаратура уплотнения)) непосредственно "привязаны" к кроссам телефонных станций, т.к. "станционная" и "линейная" части СПИ расшиваются непосредственно на кросс оператора связи (п. 14 постановления Правительства РФ № 589 от 14.08.1992 "Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел РФ"). С учетом того, что на каждого абонента, подключенного к охране, используется 2 "пары" в кабеле, связывающем СПИ с кроссом оператора связи (емкость аппаратуры 1 ретранслятора СПИ обычно составляет от 60 до 240 абонентов, а на АТС устанавливается несколько ретрансляторов), выделение мест для размещения СПИ операторами связи определяется в непосредственной близости от кросса, либо выделяется отдельное помещение в непосредственной близости от помещения кросса (в связи с необходимостью установки кабельроста, либо иной конструкции, предназначенной для прокладки кабелей). ОАО "РЖД" в некоторых населенных пунктах является основным оператором связи (г. Нижнеудинск, г. Тайшет) и единственным оператором связи (г. Вихоревка, Братский р-он), и поэтому подразделения вневедомственной охраны не могут отказаться от услуг данной компании без прекращения договорных отношений с абонентами. Перенос оборудования вневедомственной охраны в другие помещения (не принадлежащие оператору связи) невозможен из-за технических ограничений, налагаемых на расстояние от аппаратуры охраны до оборудования оператора связи.
Из письменных пояснений, представленных вневедомственной охраной, следует, что:
- стоимость монтажных работ по установке и подключению 1 СПИ емкостью 240 номеров составляет от 70 до 120 тысяч рублей (в зависимости от расстояния от СПИ до кросса);
- в Иркутской области на 12 АТС, принадлежащих ОАО "РЖД", установлено 27 СПИ различной емкости и охраняется более 1,5 тысяч квартир и 300 объектов, в число которых входят и объекты особой важности и повышенной опасности. 3. Стоимость переноса СПИ емкостью 240 номеров в другое помещение (без учета стоимости выделения данного помещения) составит порядка 100 - 150 тысяч рублей.
Также вневедомственной охраной были представлены копии извещений (телеграммы) (Приложение № 4) региональных центров связи, из которых следует, что на основании приказа ОАО "Сибирьтелеком" № 283 от 19.05.2009 с 01.07.2009 вводятся изменения к порядку расчета стоимости размещения принадлежащего сторонним организациям оборудования, включая оборудование связи "при самостоятельном техническом обслуживании размещаемого оборудования", к расчету применяется понижающий коэффициент 0,55.
В результате применения данного коэффициента затраты на размещение оборудования отделом вневедомственной охраны при Отделе внутренних дел по Тайшетскому району увеличились на 58% (на январь 2008 года стоимость размещения составляла 7920 рублей, далее не менялась по июль 2009 года и с 01.07.2009 составила 13609,58 рубля), отделом вневедомственной охраны при Отделе внутренних дел по Нижнеудинскому району затраты увеличились на 63% (январь 2008 года - 17280 рублей, июль 2009 года - 27155,04 рубля), Отделом внутренних дел по Центральному округу города Братска - на 63% (январь 2008 - 7915,40 руб., июль 2009 - 12438,50 руб.).
Из письма Иркутской дирекции связи Центральной станции связи - филиала ОАО "РЖД" № НС-06-44/08 от 21.10.2009, направленного в адрес начальника УВО при ГУВД по Иркутской области, следует, что при оказании услуг по размещению оборудования связи региональные центры связи пользуются региональными тарифами операторов сети общего пользования ОАО "Сибирьтелеком".
Для сравнения, по данным Федеральной службы по статистике, можно сравнить индексы повышения цен (тарифов) в Иркутской области. Данные представлены за июль 2009 года по сравнению с июлем 2008 года.
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦ Индекс цен (тарифов) ¦ В процентах нарастающим ¦
¦ ¦итогом к соответствующему ¦
¦ ¦ периоду предыдущего года ¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦Потребительских ¦ 12,4¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦Строительной продукции ¦ 4,2¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦Производителей промышленной продукции ¦ -8,8¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦На услуги связи для юридических лиц ¦ 2,8¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦На грузовые перевозки ¦ 19,9¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
¦Начисленная средняя з/п одного работника ¦ 7,7¦
+-----------------------------------------+--------------------------+
Как следует из данной таблицы, увеличение тарифа на размещение оборудования на 58 - 63% в три раза превышает и не соответствует реальному повышению цен, индексов, коэффициентов на рынках Иркутской области.
Из вышеизложенного следует, что ОАО "РЖД" в лице Иркутской дирекции связи, пользуясь своим доминирующим положением, установило цену, которая содержит признаки монопольно высокой на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в городах Братск, Нижнеудинск, Тайшет.
Отделом товарных и финансовых рынков Иркутского УФАС России проведен анализ состояния конкуренции в целях установления наличия (отсутствия) доминирующего положения ОАО "Российские железные дороги" (филиал ВСЖД) на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском районе, Нижнеудинском районе, Тайшетском районе. По результатам проведенного анализа оформлено соответствующее заключение, содержащее вывод о том, что ОАО "Российские железные дороги" в лице Иркутской дирекции связи занимает доминирующее положение на указанном рынке услуг с долей 100%.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон от 26.07.2006 "О защите конкуренции" имеет номер 135-ФЗ, а не 135.
В соответствии со ст. 6 ФЗ № 135 "О защите конкуренции" монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей и продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование (далее - сопоставимый рынок), при наличии такого рынка на территории РФ или за ее пределами, в том числе установленная:
путем повышения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:
а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, остались неизменными или их изменение не соответствует изменению цены товара.
ОАО "РЖД" не ведет учета затрат, связанного с оказанием услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию, а использует тарифы, установленные исходя из затрат иного хозяйствующего субъекта (оператора связи). Следовательно, у общества отсутствуют основания для пересмотра тарифа в случае повышения;
б) состав продавцов или покупателей товара остался неизменным либо изменение состава продавцов или покупателей товара является незначительным.
Состав продавцов и покупателей остался неизменным;
в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, остались неизменными или их изменение несоразмерно изменению цены товара.
Условия обращения товара на товарном рынке не изменились.
Таким образом, ОАО "Российские железные дороги" в лице Иркутской дирекции связи, пользуясь своим доминирующим положением на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском районе, Нижнеудинском районе, Тайшетском районе, установило цену на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском районе, Нижнеудинском районе, Тайшетском районе, которая содержит признаки монопольно высокой цены, что является недопустимым в соответствии с Законом о защите конкуренции.
Приказом Иркутского УФАС России № 251 от 09.04.2010 возбуждено дело № 251 по признакам нарушения ОАО "Российские железные дороги" в лице Иркутской дирекции связи п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части установления монопольно высокой цены на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах Иркутской области.
В ходе рассмотрения дела № 251 по существу представители УВО при ГУВД по Иркутской области поддержали доводы, изложенные в обращении, считая, что установленная ОАО "РЖД" цена услуги необоснованна и противоречит антимонопольному законодательству.
Согласно представленным в ходе рассмотрения дела письменным пояснениям УВО при ГУВД по Иркутской области вневедомственная охрана предоставляет услуги по охране объектов различных форм собственности. При организации предоставляемых услуг по охране подразделения вневедомственной охраны напрямую зависят от операторов связи, в помещениях которых размещается оборудование охраны. С учетом того, что в некоторых населенных пунктах ОАО "РЖД" является основным (г. Нижнеудинск, г. Тайшет Иркутской области), а также единственным оператором связи (г. Вихоревка), вневедомственная охрана не может отказаться от услуг данной компании без прекращения договорных отношений с контрагентами по договорам на охрану. Перенос оборудования вневедомственной охраны в другие помещения (не принадлежащие оператору связи) невозможен из-за ограниченности расстояния аппаратуры охраны до кросса оператора связи. Перевод клиентов охраны на другие виды передачи извещений (радиоохрана или охрана по каналам сотовой связи) требует дополнительных (значительных) затрат со стороны клиента - от 10 (по каналам сотовой связи) до 20 (по радиоканалу) тысяч рублей. Также следует учитывать то обстоятельство, что объекты, подлежащие обязательной государственной охране, в том числе объекты социального назначения, - школы, детские сады и другие особо важные объекты. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 07.12.2000 № 926 вневедомственная охрана финансируется за счет средств федерального бюджета на основании сметы доходов и расходов. Расходы по переносу оборудования по ЦС 215 67 00 ВР 014 ЭКР 225 "Услуги по содержанию имущества" сметой на 2010 г. не предусмотрены. Подразделения вневедомственной охраны добросовестно исполняют обязательства по оплате оказанных услуг ОАО "РЖД" по договору. Но ОАО "РЖД", пользуясь тем, что занимает доминирующее положение на рынке, увеличило цену предоставляемых услуг. Так, с июля 2009 г. был увеличен понижающий коэффициент при самостоятельном техническом обслуживании с 0,35 до 0,55.
В ходе рассмотрения дела № 251 по существу представитель УВО при ГУВД по Иркутской области пояснил, что 13 мая 2010 г. состоялось совместное совещание между УВО при ГУВД по Иркутской области и ОАО "РЖД" по вопросу согласования тарифов на размещение оборудования ОВО при ОВД Иркутской области на АТС ОАО "РЖД". В ходе данного совещания между сторонами была достигнута договоренность о применении с 1 января 2010 г. для ОВО при ОВД по Тайшетскому району, ОВО при ОВД по Центральному округу г. Братска и ОВО при ОВД по Нижнеудинскому району понижающего коэффициента при самостоятельном техническом обслуживании технического оборудования 0,35, в связи с чем, просил дело № 251 от 09.04.2010 прекратить.
Согласно представленным в ходе рассмотрения дела письменным пояснениям ОАО "РЖД" основной функцией Иркутской дирекции связи является обеспечение технологической связью структурных подразделений ОАО "РЖД" для организации перевозочного процесса, управления структурными подразделениями ОАО "РЖД". Кроме этого в рамках выданных федеральным органом исполнительной власти лицензий на оказание услуг связи дирекция оказывает возмездные услуги связи. В настоящее время отсутствует прейскурант по тарифам на предоставляемые филиалами ОАО "РЖД" возмездные услуги связи, методика калькулирования себестоимости по видам предоставляемых услуг находится в стадии разработки. В связи с этим Иркутская дирекция связи при оказании возмездных услуг связи пользуется тарифами существенного оператора связи, являющегося субъектом естественных монополий и включенного в реестр субъектов естественных монополий в области связи - ОАО "Сибирьтелеком". Приказами начальника дирекции № 1005/140, № 1005/141 от 31.12.2008 введены в действие тарифы ОАО "Сибирьтелеком" для пользования при оказании услуг связи на 2009 г. ОАО "Сибирьтелеком" приказом № 283 от 19.05.2009 внесло изменение в прейскурант в части применения понижающего коэффициента при самостоятельном техническом обслуживании размещаемого оборудования. Анализ собственной себестоимости предоставления услуг по размещению, обеспечению функционирования и экслуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Иркутской дирекции связи показывает, что фактические собственные расходы, необходимые для реализации данного вида услуг, превышают цену, установленную для подразделений УВО при ГУВД по Иркутской области. Принимая во внимание возбуждение дела по признакам нарушения требований п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, ОАО "РЖД" в лице Иркутской дирекции связи обязуется принять исчерпывающие меры по устранению указанных нарушений закона и причин, им способствовавших.
В ходе рассмотрения дела № 251 по существу представитель ОАО "РЖД" в соответствии с п. 2 ст. 48 Закона о защите конкуренции просил прекратить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства по причине отсутствия нарушений антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях.
Доводы сторон со ссылкой на статью 48 Закона о защите конкуренции о том, что необходимо прекратить рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства, так как достигнута взаимная договоренность и ОАО "РЖД" добровольно прекратило нарушение антимонопольного законодательства, а также по причине отсутствия нарушений антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях не может быть учтен в силу следующего.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение.
Комиссией установлено, что ОАО "РЖД" предприняты меры к устранению нарушения пункта 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции в ходе рассмотрения настоящего дела в части установления монопольно высокой цены на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах Иркутской области только в отношении УВО при ГУВД по Иркутской области, при этом к остальным контрагентам ОАО "РЖД", пользующихся аналогичной услугой, применяется коэффициент 0,55.
В соответствии со статьей 4 Закона о защите конкуренции товар - это объект гражданских прав (в том числе работа, услуга), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемыми товарами являются такие товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим. Товарный рынок - сфера обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Пунктом 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара.
В соответствии со статьей 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 6 Закона о защите конкуренции монопольно высокой ценой товара является цена, установленная занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, если эта цена превышает сумму необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли и цену, которая сформировалась в условиях конкуренции на товарном рынке, сопоставимом по составу покупателей и продавцов товара, условиям обращения товара, условиям доступа на товарный рынок, государственному регулированию, включая налогообложение и таможенно-тарифное регулирование, при наличии такого рынка на территории РФ или за ее пределами, в том числе установленная:
- путем повышения ранее установленной цены товара, если при этом выполняются в совокупности следующие условия:
а) расходы, необходимые для производства и реализации товара, остались неизменными или их изменение не соответствует изменению цены товара;
б) состав продавцов или покупателей товара остался неизменным либо изменение состава продавцов или покупателей товара является незначительным;
в) условия обращения товара на товарном рынке, в том числе обусловленные мерами государственного регулирования, включая налогообложение, тарифное регулирование, остались неизменными или их изменение несоразмерно изменению цены товара.
В ходе рассмотрения настоящего дела Комиссией установлено, что товаром является услуга по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования и приобретатель данного товара, заявитель по делу, не готов исходя из качественных и технических характеристик, а также стоимостных характеристик заменить его другим товаром, исходя из этого определен соответствующий товарный рынок, на котором положение ОАО "РЖД" в лице Иркутской дирекции связи признано доминирующим, и ОАО "РЖД" обратное не доказано.
На основании вышеизложенного, исследовав представленные материалы по делу № 251 от 09.04.2010, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле (заявителя, ответчика), Комиссия пришла к выводу, что ОАО "РЖД" в лице Иркутской дирекции связи занимает доминирующее положение на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах, Иркутской области. Комиссией установлено, что, пользуясь своим доминирующим положением, ОАО "РЖД" установило на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах Иркутской области монопольно высокую цену услуги, что является недопустимым в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции.
Статьей 1 Гражданского кодекса РФ установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
В силу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением.
Согласно пункту 4 разъяснений Пленума ВАС РФ применение антимонопольного законодательства для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
Исходя из системного толкования положений ст. 10 ГК РФ и ст.ст. 3, 10 Федерального закона "О защите конкуренции", для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
В отношении действий (бездействия), прямо предусмотренных в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции", наличие или угроза наступления соответствующих последствий предполагается и не требует доказывания антимонопольным органом, что согласуется с правовой позицией, изложенной в п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
решила:
1. Признать действия ОАО "Российские железные дороги", занимающего доминирующее положение на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах Иркутской области, нарушившими требования пункта 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся в установлении монопольно высокой цены на рынке услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию оборудования в Братском, Нижнеудинском и Тайшетском районах Иркутской области, результатом которых явилось ущемление интересов контрагентов по договорам "Оказание услуг по размещению, обеспечению функционирования и эксплуатационно-техническому обслуживанию".
2. Выдать ОАО "Российские железные дороги" предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства путем отмены приказа № НС 10-05/40-1 от 30.04.2008.
3. Копию решения и предписания направить ОАО "Российские железные дороги", копию решения направить УВО при ГУВД по Иркутской области.
4. Передать материалы дела должностному лицу Иркутского УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 14.31 КоАП РФ в отношении ОАО "Российские железные дороги".
Решение антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
