КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ОТЧЕТ
ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕРКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ
ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ПО ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В 2008 И 2009 ГОДАХ
Основание для проведения проверки: Закон
"О Контрольно-счетной палате Воронежской области", пункт 6 плана работы Контрольно-счетной палаты Воронежской области на 2010 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 14.01.2010 № 2.
Цель проверки: оценка деятельности органов местного самоуправления по оформлению земель в собственность, сдаче земель в аренду, продаже земли, контролю за полнотой и своевременностью поступления платежей от использования и продажи земли в бюджет, по снижению задолженности по арендным платежам.
Предмет проверки:
- земельные ресурсы муниципального образования;
- средства местного бюджета в части доходов от уплаты земельного налога, арендной платы и продажи земли.
Проверяемый период: с 01.01.2008 по 01.01.2010.
Перечень проверенных объектов: 13 структурных подразделений администраций муниципальных образований Воронежской области.
В ходе проверки установлено:
Земельные ресурсы муниципальных образований области - это один из основных источников доходов местных бюджетов. Его доля в собственных доходах бюджетов муниципальных районов составила в среднем 25%. С учетом городских округов доходы от использования земли в 2008 году поступили в сумме 3 млрд. 112 млн. рублей, в 2009 году - 2 млрд. 814 млн. рублей.
Очевидно, что для обеспечения столь значительного объема доходов местных бюджетов необходимо грамотное и эффективное управление земельными ресурсами. В связи с этим Контрольно-счетной палатой Воронежской области проведены проверки использования земли в Аннинском, Бутурлиновском, Каменском, Лискинском, Новоусманском, Рамонском, Репьевском, Семилукском и Хохольском районах.
Проверки администраций муниципальных образований выявили два, казалось бы, организационных момента, которые в значительной степени влияют на эффективность управления земельными ресурсами.
Во-первых, в области нет единого порядка управления землей. В итоге учет земель и формы отчетных документов определяются муниципалитетами самостоятельно, не всегда корректно и грамотно. А это, в свою очередь, не позволяет самим же районам получать необходимую для контроля и анализа информацию. Так, например, в Бутурлиновском районе учет договоров аренды земли ведется только с 2007 года. Вместе с тем ранее заключенные договоры также продолжают действовать, но никто не может назвать их точного количества, соответственно и контроль за поступлением арендной платы по этим договорам не ведется.
Во-вторых, отсутствие практически во всех районах компьютерной программы для обработки данных по управлению земельными ресурсами (а это весьма значительный объем) затрудняет получение оперативной информации. Это влияет на качество и скорость принятия управленческих решений, не позволяет производить достоверную оценку и анализ использования земельных ресурсов, а соответственно - выявлять резервы и эффективно управлять землей.
В ходе проверок установлены и более серьезные недостатки и нарушения, к сожалению, типичные для большинства муниципальных образований области.
Так, во всех проверенных районах в нарушение ст. 209 Гражданского кодекса РФ муниципальными образованиями сдавались в аренду невостребованные земельные доли граждан. Например, в 2009 году администрацией Семилукского района в аренду сдано почти 11 тысяч гектаров невостребованных долей, или 33% площади всех сдаваемых в аренду земель; администрацией Рамонского района - 5,5 тыс. га (38%), Лискинского - 12,8 тыс. га (34%).
Также во всех проверенных муниципальных образованиях в нарушение ст. 9 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" сдавались в аренду участки, не прошедшие кадастровый учет.
В проверенных муниципальных образованиях не организована работа по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками - на право аренды (или собственности). Первоначально срок исполнения данной нормы был определен федеральным законодательством до 01.01.2010, поэтому уклонение от этой работы является нарушением ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ". Учитывая, что новый срок завершения переоформления определен до 01.01.2012, необходимо в кратчайшие сроки завершить инвентаризацию земель и выявление неучтенных ранее договоров бессрочного пользования, с тем чтобы уложиться в отведенные Законом сроки.
Проверка выявила целый ряд случаев незаконного заключения договоров аренды, когда в Аннинском, Бутурлиновском, Каменском, Рамонском и Хохольском районах в нарушение требований Земельного кодекса предоставление земельных участков в аренду производилось без информирования населения, без проведения торгов, в отсутствие нормативно-правовых актов. В Аннинском районе в 2008 году таким образом в аренду сдано 37 земельных участков площадью более 27 тыс. га, в Рамонском районе - 48 участков площадью 7,7 тыс. га. Уклонение от проведения торгов не только нарушает принципы справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедуры предоставления земли, определенные Федеральным законом, но и снижает сумму доходов бюджета от аренды.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду статья 2 Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", а не статья 10.
Кроме того, в Хохольском муниципальном районе в нарушение ст. 10 Федерального закона № 53-ФЗ от 17.04.2006 "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ..." в 2007 году распоряжение земельными участками осуществлялось администрацией Хохольского городского поселения, тогда как это являлось полномочиями муниципального района.
Проверка отчуждения земли выявила действующие схемы продажи без проведения торгов в Новоусманском муниципальном районе.
Схема 1. Уклонение от процедуры торгов через
сдачу в аренду земли крестьянско-фермерским хозяйствам
Схема 1 не приводится.
В соответствии с Федеральным законом "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" земельные участки для создания и деятельности КФХ предоставляются на основании заявления без проведения торгов. Согласно нормам данного закона администрация Новоусманского муниципального района в июне 2008 года предоставила КФХ "Дубрава" в аренду два земельных участка общей площадью 73,4 га на 49 лет. Руководитель КФХ через 18 дней по договору перенайма передал участки физическому лицу - Кириченко В.Н., который в соответствии с п. 6 ст. 22 Земельного кодекса РФ приобрел все права арендатора, в том числе и право преимущественной покупки. Воспользовавшись этим правом, Кириченко В.Н. в декабре 2009 года без проведения торгов выкупил почти 75 га земли всего за 2,7 млн. рублей.
Схема 2. Уклонение от процедуры торгов при переоформлении
права постоянного (бессрочного) пользования землей
Схема 2 не приводится.
Вторая схема аналогична первой, только в ее основе лежит переоформление права постоянного (бессрочного) пользования землей на право аренды. В данном случае предоставление земли в аренду в соответствии с действующим законодательством также производится без проведения торгов. Так, администрация Новоусманского муниципального района прекратила право ФГУП "Племенной завод "Кировский" на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком площадью 7322 га и передала земельный участок этому предприятию в аренду сроком на 49 лет. Предприятие продало право аренды практически на весь участок, или на 7036 га, коммерческому предприятию ООО "Воронежпищепродукт". Как и в предыдущем случае, в соответствии со ст. 22 Земельного кодекса РФ новый арендатор приобрел все права, в том числе и право преимущественной покупки. На основании этого ООО "Воронежпищепродукт" выкупило 6,4 тыс. га земли без проведения торгов.
Особого внимания заслуживают долги по арендной плате за землю. Во всех проверенных муниципальных районах выявлена задолженность по арендным платежам, достигающая иногда половины начисленной годовой суммы арендной платы. Так, в Каменском муниципальном районе задолженность составила 58% суммы арендных платежей 2009 года, в Хохольском - 47%, Бутурлиновском - 33%. Отсутствие практики применения штрафных санкций и претензионной работы - это одна из основных причин возникновения такой значительной задолженности.
В ходе проверки продажи земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, выявлены и случаи явного занижения даже законодательно установленной цены реализации. Так, например, администрациями Хохольского и Аннинского муниципальных районов в нарушение действующего законодательства цена продажи земельных участков определена из расчета 2,5% от кадастровой стоимости земли под объектами, не отчужденными из государственной или муниципальной собственности. Тогда как в соответствии со ст. 16
Закона Воронежской области от 13.05.2008 № 25 "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" стоимость таких земельных участков определяется, исходя из пятикратной ставки земельного налога. В результате такой "ошибки" потери бюджета Хохольского муниципального района превысили миллион рублей, а потери Аннинского бюджета составили 130 тыс. рублей.
Кроме того, в Хохольском районе выявлены и случаи задержки оплаты проданных участков на срок более полугода (по договорам срок оплаты - 5 дней).
В Бутурлиновском районе установлена неполная оплата трех реализованных в 2008 году земельных участков. В бюджет до начала 2010 года недопоступило более 1,2 млн. рублей. Несмотря на то что в бюджет указанные средства не поступили, по представленным документам задолженность в учете отсутствует. Соответственно не ведется и претензионная работа - пени и штрафы, предусмотренные договорами, не начисляются. На момент проверки только по одному договору продажи земли ДСПМК "Бутурлиновская" размер пени по расчетам Контрольно-счетной палаты превысил 4,2 млн. рублей.
В целом нарушения и нерациональное использование земельных ресурсов в Бутурлиновском районе привели к потерям доходов бюджета района на сумму порядка 22 млн. рублей.
При наличии недостатков и нарушений существуют и положительные примеры организации управления земельными ресурсами.
Например, в Аннинском, Лискинском, Репьевском и Семилукском районах четко налажен учет заключенных договоров аренды земельных участков, ведется постоянный контроль за поступлением арендных платежей. Опыт этих районов достоин внедрения во всех муниципальных образованиях области.
Заслуживает внимания и работа администрации Аннинского района по учету и контролю исполнения арендатором условий договора - внедрена и используется компьютерная программа учета арендной платы за землю. За нарушение сроков оплаты аренды муниципалитетом начисляются пени. Опыт Аннинского муниципального района также целесообразно распространить среди муниципальных образований области.
Выводы
Величина собственных доходов местных бюджетов в значительной степени зависит от эффективности и законности управления земельными ресурсами муниципалитетов. Результаты проверок Контрольно-счетной палаты показали, что процесс управления землей в большинстве муниципальных образований области далек от совершенства. Установлены многочисленные нарушения законодательства, ведущие к потерям доходов местных бюджетов. Это сдача в аренду и продажа земли в нарушение закона, уклонение от процедуры торгов, занижение цен реализации земельных участков. Кроме того, на недопоступление средств в бюджеты влияет и низкая платежная дисциплина арендаторов и покупателей земли. При этом администрациями районов зачастую не предпринимается должных мер для исправления данной ситуации: не производится начисление и взимание штрафных санкций за несоблюдение сроков оплаты, отсутствует необходимая претензионная работа.
Следует отметить, что на снижение качества управления земельными ресурсами влияют и организационные вопросы. На сегодняшний день в районах области отсутствуют:
- единый и четкий порядок учета использования земельных ресурсов;
- формы отчетных документов, позволяющие самим же районам иметь необходимую и достаточную для контроля и анализа информацию;
- компьютерные программы обработки информации по управлению земельными ресурсами.
Учитывая вышеизложенное и в целях эффективного использования земельных ресурсов области, целесообразно:
Департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области в кратчайшие сроки:
1. Разработать и принять нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок и формы учета использования земельных ресурсов.
2. Обеспечить муниципальные образования единой программой автоматизации учета использования земельных ресурсов и проконтролировать ее внедрение и использование.
Разработка и применение на практике вышеназванных документов и компьютерных программ позволит муниципальным образованиям области производить оперативную и достоверную оценку и анализ использования земельных ресурсов, а соответственно - повысить качество управления землей.
Администрации Аннинского муниципального района:
1. Для предотвращения потерь бюджета в части доходов от использования земельных ресурсов необходимо активизировать работу по оформлению права собственности на земельные участки невостребованных земельных долей граждан, постановке земель на кадастровый учет, переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования землей. Исключить случаи предоставления земли в аренду без проведения торгов.
2. Заключение договоров аренды проводить в соответствии с требованиями, установленными действующим земельным законодательством, а именно издавать нормативно-правовые акты администрации района, производить информирование населения, организовывать проведение торгов.
3. Взыскать задолженность по арендной плате в сумме 258,0 тыс. рублей, которая числилась за арендаторами на начало 2010 года.
4. Восстановить потери бюджета за 2009 год в сумме 129,8 тыс. рублей в результате применения заниженной цены продажи земельного участка по договору купли-продажи от 28.04.2009 Рудову Г.В.
Администрации Каменского муниципального района:
1. Для предотвращения потерь местных бюджетов в части доходов от использования земельных ресурсов необходимо активизировать работу по оформлению права собственности на земельные участки невостребованных земельных долей граждан.
2. Проверка соблюдения процедуры заключения договоров аренды, определенной Земельным кодексом, показала, что в 2009 году 2 договора аренды сроком на 11 месяцев заключены без информирования населения, без проведения торгов и в отсутствие распорядительных актов администрации района. Срок действия указанных договоров истек. Администрации района необходимо при заключении новых договоров аренды строго соблюдать процедуру, установленную Земельным кодексом РФ.
3. Взыскать задолженность по арендным платежам в бюджет района и доложить в Контрольно-счетную палату.
4. С целью повышения платежной дисциплины при несоблюдении сроков уплаты арендных платежей и сроков оплаты по договорам купли-продажи активизировать претензионную работу, начислять и взыскивать с должников штрафные санкции, использовать право расторжения договоров.
Администрации Новоусманского муниципального района:
1. Для предотвращения потерь бюджета в части доходов от использования земельных ресурсов необходимо активизировать работу по оформлению права собственности на земельные участки невостребованных земельных долей граждан, постановке земель на кадастровый учет, переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования землей.
2. Заключение договоров аренды проводить в соответствии с требованиями, установленными действующим земельным законодательством, а именно издавать нормативно-правовые акты администрации района, производить информирование населения, организовывать проведение торгов.
3. Взыскать задолженность по арендной плате и доложить в Контрольно-счетную палату.
4. Организовать претензионную работу по взысканию задолженности по арендной плате за землю. Начислять и взыскивать пени за несвоевременную уплату арендной платы за землю в соответствии с договорами аренды.
5. Осуществлять контроль за своевременностью и полнотой внесения в бюджет доходов от сдачи в аренду земли и доходов от продажи земельных участков.
Администрации Рамонского муниципального района:
1. Для предотвращения потерь местных бюджетов в части доходов от использования земельных ресурсов необходимо активизировать работу по оформлению права собственности на земельные участки невостребованных земельных долей граждан.
2. При заключении договоров аренды строго соблюдать процедуру, установленную Земельным кодексом РФ.
3. Принять меры по взысканию задолженности, строго отслеживать полноту и своевременность внесения в бюджет арендной платы и платы за проданные земельные участки.
4. С целью повышения платежной дисциплины при несоблюдении сроков уплаты арендных платежей и сроков оплаты по договорам купли-продажи активизировать претензионную работу, использовать право расторжения договоров, начислять и взыскивать с должников штрафы.
Администрации Хохольского муниципального района:
1. Для предотвращения потерь бюджета в части доходов от использования земельных ресурсов необходимо активизировать работу по оформлению права собственности на земельные участки невостребованных земельных долей граждан, постановке земель на кадастровый учет, переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования землей.
2. Заключение договоров аренды проводить в соответствии с требованиями, установленными действующим земельным законодательством, а именно: издавать нормативно-правовые акты администрации района, производить информирование населения, организовывать проведение торгов. Кроме того, необходимо исключить практику распоряжения земельными участками администрациями поселений района.
3. Взыскать задолженность по арендной плате.
4. Организовать претензионную работу по взысканию долгов по арендной плате за землю. Начислять и взыскивать пени за несвоевременную уплату арендной платы за землю в соответствии с договорами аренды.
5. Восстановить потери бюджета за 2008 - 2009 годы в сумме 1021,0 тыс. рублей в результате применения заниженной цены продажи земельных участков коммерческим организациям.
6. При проверке установлены случаи значительной задержки внесения платежей за проданные земельные участки. Несмотря на то что договорами предусмотрено произведение оплаты в течение 5 дней с даты заключения, в некоторых случаях оплата производилась через 3 - 6 месяцев. В связи с этим необходимо осуществлять строгий контроль за своевременностью оплаты договоров продажи земельных участков и применять штрафные санкции в случае нарушения сроков платежей.
Предложения
Направить представления об устранении выявленных недостатков и нарушений в Аннинский, Каменский, Новоусманский, Рамонский, Хохольский районы.
Направить информацию губернатору Воронежской области - председателю правительства Воронежской области.
И.о. председателя
Контрольно-счетной палаты
Воронежской области
Е.С.ЛИТВИНЧУК
Начальник отдела контроля
и анализа налоговых доходов
консолидированного
и областного бюджетов
С.Н.КОНОПЛИН
