ЦЕНТРАЛЬНЫЙ РАЙОННЫЙ СУД ГОРОДА ТВЕРИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 15 сентября 2008 г. по делу № 2-4874/08
Центральный районный суд города Твери в составе
председательствующего судьи Кадочниковой Е.В.
при секретаре Бойковой Т.В.,
с участием представителя Прокуратуры Тверской области по доверенности С., Г.,
представителя Тверской городской Думы по доверенности Р.
представителя Администрации г. Твери по доверенности Н.,
представителя Председателя Тверской городской Думы П. по доверенности Б.,
в отсутствии надлежащим образом извещенной П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Тверской области о признании незаконным бездействия председателя Тверской городской Думы по неподписанию решений Тверской городской Думы,
установил:
Прокурор Тверской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия председателя Тверской городской Думы по неподписанию решений Тверской городской Думы.
Прокурор Тверской области в заявлении указал о том, что, в соответствии с Постановлением Центрального районного суда г. Твери от 03.06.2008 года Глава города Твери, Глава администрации г. Твери Л., обвиняемый по ч. 3 ст. 294 УК РФ, по возбужденному в отношении него уголовному делу № 045024, временно отстранен от должности. Однако Л. незаконно подписывались принятые Тверской городской Думой решения, что повлекло их отмену в судебном порядке.
25.07.2008 года Постановлением судьи Тверского областного суда о назначении судебного заседания по итогам предварительного слушания в связи с продолжением выполнения Л. обязанностей главы города Твери, в том числе за подписание документов, изменена мера пресечения на содержание под стражей.
Решениями Центрального районного суда г. Твери от 29.07.2008 года и 30.07.2008 года признаны незаконными решения Тверской городской Думы от 15.07.2008 года № 106
"О назначении выборов депутатов Тверской городской Думы" и № 107
"О назначении состава избирательной комиссии г. Твери", как подписанные в силу статей 35
, 50
, 50.1
Устава г. Твери ненадлежащим лицом и не имеющими законной силы.
С 03.06.2008 года в установленном законом порядке надлежащим лицом не подписан ни один нормативно-правовой акт Тверской городской Думы, касающийся жизнеобеспечения населения г. Твери, затрагивающий его конституционные права на труд, заработную плату, жилище, здоровье, предупреждения от чрезвычайных ситуаций и другие права.
Неисполнение председателем Тверской городской Думы полномочий по подписанию и обнародованию решений Тверской городской Думы является бездействием органов местного самоуправления по исполнению воли народа - жителей г. Твери, вверенной им как выборному органу для защиты своих интересов, обеспечению их прав, свобод и надлежащему функционированию объектов жизнедеятельности города Твери.
В судебном заседании представитель прокуратуры Тверской области поддержал заявленные требования и заявил о том, что с 03.06.2008 года председатель Тверской городской Думы неправомерно устранился от подписания решений представительного органа местного самоуправления - Тверской городской Думы и направлял их для подписания ненадлежащему лицу - главе города Твери, отстраненному решением суда временно от исполнения своих полномочий главы муниципального образования. Просил признать данное бездействие председателя ТГД незаконным и в целях устранения всяческих нарушений прав граждан - жителей города Твери возложить обязанность по подписанию решений, принятых ТГД на ее председателя (в настоящее время П.).
П. в судебное заседание не явилась, ходатайствуя об отложении судебного разбирательства, мотивировала ходатайство нахождением в дневном стационаре. Однако, с учетом отсутствия данных о невозможности принять участие в судебном заседании по состоянию здоровья, отсутствия больничного листа, а также с учетом полученных возражений от самой П. и присутствия представителя в судебном заседании, суд счел возможным рассмотрение дела в ее отсутствии.
Представитель П. не признала доводов заявления, пояснив в судебном заседании, что нарушения закона П. не допущено, она действовала в пределах полномочий, предоставленных ей Законом. Полагает, что в соответствии с принципом разделения полномочий, ее доверительница не имеет права на подписание решений ТГД.
Представитель ТГД также не признал доводов заявления, полагая, что подписание и обнародование решений ТГД отнесено к исключительной компетенции Главы города, в связи с чем нет оснований, предусмотренных законом к подписанию решений ТГД именно Председателем ТГД, кроме того, оснований к признанию ее бездействия незаконным также не имеется.
Представитель администрации города Твери также не признал доводов заявления. Пояснив, что оснований к признанию бездействия П. по неподписанию решений ТГД не имеется. Одновременно пояснила, что в сложившейся ситуации необходимо возложить на кого-либо (возможно и на председателя ТГД) полномочия Главы города, однако, в том порядке, в каком требования заявлены прокуратурой, проблема решена быть не может.
Суд, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, исследовав представленные доказательства, приходит к выводу о том, что требования прокурора подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
Статья 46 Конституции закрепляет право на обжалование в суд действий и бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц.
В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
На основании ст. 130 Конституции Российской Федерации - местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Органам местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации предоставлено право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В соответствии со ст. 5
Устава г. Твери - единственным источником местной власти в городе Твери является народ. Местное самоуправление в городе Твери - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами Тверской области, самостоятельное и под свою ответственность решение народом непосредственно и (или) через органы местного самоуправлением вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Осуществление народом своей власти предусмотрено в том числе через выборных лиц и органы местного самоуправления. Согласно ст. 16
Устава г. Твери глава муниципального образования г. Твери и депутаты Тверской городской Думы выбираются жителями Твери при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан, что свидетельствует о выражении воли и доверии указанным гражданам и лицам в осуществлении ими власти в городе и своих полномочий от имени жителей г. Твери.
Глава города Твери является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в пределах своих полномочий. Глава города Твери в силу ст. 37
Устава г. Твери подотчетен непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления. Согласно ст. 31
Устава г. Твери - Тверская городская Дума является коллегиальным выборным органом местного самоуправления, который представляет население города Твери и осуществляет нормотворческую деятельность.
Тверской городской Думе принадлежит право от имени населения города Твери в пределах своих полномочий принимать решения, вступать в отношения с другими органами местного самоуправления. В исключительной компетенции Тверской городской Думы находится утверждение городского бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, а также ряд иных жизнеобеспечивающих вопросов, определенных ст. 32
Устава г. Твери.
В соответствии с подп. 3 п. 3 ст. 33
Устава г. Твери, Председатель Тверской городской Думы визирует решения, подписывает протоколы заседаний и другие документы Тверской городской Думы. Подпунктом 8 п. 3
указанной статьи предусмотрено, что председатель Тверской городской Думы вправе решать иные вопросы, которые могут быть ему поручены Тверской городской Думой или возложены на него законодательством.
Председатель Тверской городской Думы в настоящее время, в нарушение принципа непрерывности осуществления функций выборной публичной власти, провозглашенного Европейской Хартией местного самоуправления, отказывается от исполнения полномочий Главы города по подписанию и обнародованию решений Тверской городской Думы и в этой части его бездействие влечет нарушение прав и законных интересов жителей г. Твери.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не изложено правовой позиции при временном отстранении от должности главы муниципального образования - главы администрации, и приведен исчерпывающий перечень оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, при этом такое основание, как временное отстранение от должности, не включено в его состав.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что требования прокурора о признании незаконным бездействия Председателя ТГД, не подписывающего решения ТГД, не основаны на нормах действующего законодательства. Ни один из приведенных в качестве обоснования своей позиции Прокурором нормативный акт не предусматривает прямой обязанности Председателя ТГД по подписанию решений ТГД в период временного отстранения от должности Главы города.
Однако, п. 7 ст. 36 указанного Федерального закона гласит, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.
В тексте документа, видимо, допущены опечатки:
- имеется в виду пункт 2 части 1 статьи 38 Устава города Твери, а не пункт 2 статьи 38;
- имеется в виду часть 4 статьи 38 Устава города Твери, а не пункт 4 статьи 38.
Согласно п. 2 ст. 38
Устава г. Твери, Глава г. Твери подписывает и обнародует решения Тверской городской Думы. Пунктом 4
указанной статьи предусмотрено, что в отсутствие Главы города Твери в связи с временной нетрудоспособностью, нахождением в служебной командировке, в отпуске, полномочия главы города Твери, предусмотренные частью 2
настоящей статьи исполняет один из заместителей главы администрации города Твери. Исполнение обязанностей по п. 2 ст. 38
Устава г. Твери, предусматривающего полномочия по подписанию и обнародованию решений Тверской городской Думы заместителями руководителями Администрации г. Твери не допускается. Вместе с тем п. 5 ст. 40
Устава г. Твери установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий Главы города Твери полномочия, предусмотренные пунктами 1
, 2
, 4
, 5 части первой ст. 38
Устава г. Твери, временно осуществляет председатель Тверской городской Думы, а иные полномочия - по решению Тверской городской Думы - один из заместителей главы Администрации города Твери.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, Устав
города Твери не содержат каких-либо ограничений по возможности временного исполнения полномочий главы муниципального образования. Вместе с тем, правовая основа конституционных норм и действующего законодательства о местном самоуправлении не допускает умаление прав жителей, определившихся с выборными органами на осуществление властных полномочий от своего имени и нарушение их прав указанными органами.
Таким образом, само по себе нарушение принципа разделения полномочий при осуществлении функций местного самоуправления допускается действующим законодательством. При отсутствии правового регулирования исполнения полномочий Главы города в период его временного отстранения от должности суд вправе для предотвращения нарушения прав граждан - жителей города - в соответствии со ст. 12 ГК РФ принять решение о возложении на выборное должностное лицо органа местного самоуправления (в данном случае - на председателя ТГД) обязанности по подписанию и опубликованию решений ТГД в соответствии с порядком, установленным Уставом
города.
Статья 55 Конституции Российской Федерации гласит, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Статья 63
Устава города Твери предусматривает, что органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением города Твери, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
В настоящее время в связи с временным отстранением Главы города от исполнения должностных полномочий и отсутствием определенности в части исполнения его обязанностей иным выборным должностным лицом органа местного самоуправления принят ряд незаконных документов, существует угроза непринятия бюджета на 2009 год, невнесения изменений в действующий бюджет, в связи с чем отсутствует возможность подготовки к началу отопительного сезона, выплаты надбавки педагогическим работникам, решения иных социально-значимых вопросов жителей г. Твери. Указанное влечет и повлечет в будущем нарушения прав жителей муниципального образования - город Тверь, и последствия указанных нарушений прав могут быть невосполнимыми.
При таких обстоятельствах, даже при отсутствии признака незаконности, бездействие председателя ТГД, не принимающего на себя полномочия Главы города по подписанию и опубликованию решений ТГД, влечет нарушение прав неопределенного круга лиц - жителей города Твери.
В соответствии со ст. 12 ГК РФ суд вправе в целях защиты гражданских прав принять решение о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. В данном случае действия председателя ТГД (а фактически бездействие), связанное с неподписанием решений ТГД влечет в настоящее время и повлечет в будущем нарушения прав жителей города, гарантированных им Конституцией. В связи с этим при отсутствии в действующем законодательстве прямого запрета на исполнение обязанностей Главы города при его временном отстранении от должности, с учетом позиции необходимости и целесообразности, а также при наличии лишь одного выборного должностного лица органа местного самоуправления - Председателя Тверской Городской Думы, суд приходит к выводу о необходимости возложения на него обязанности по подписанию и опубликованию решений ТГД в порядке, установленном Уставом
города Твери.
Суд полагает возможным удовлетворить требование прокурора об обращении решения к немедленному исполнению, поскольку вследствие особых обстоятельств замедление его исполнения может привести к невосполнимому нарушению конституционных прав граждан - жителей муниципального образования г. Тверь.
Руководствуясь ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд
решил:
заявление Прокурора Тверской области удовлетворить частично.
В целях пресечения действий, нарушающих права неопределенного круга лиц - жителей муниципального образования г. Тверь и создающих угрозу нарушения этих прав в будущем возложить на Председателя Тверской городской Думы обязанность по подписанию и опубликованию решений Тверской городской Думы в порядке, предусмотренном Уставом
города Твери.
Обратить решение к немедленному исполнению.
В остальной части заявление прокурора оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в течение 10 дней с момента провозглашения в Тверской областной суд подачей жалобы через Центральный районный суд г. Твери.
