Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 июля 2010 г. № 3-52/2010
(извлечение)
Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Приморского края о признании противоречащим закону и недействующим в части Закона
Приморского края от 11.05.2005 № 248-КЗ "О ветеринарии в Приморском крае" (в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ),
установил:
Прокурор Приморского края обратился в суд с заявлением об оспаривании в части Закона
Приморского края (Закон края) от 11.05.2005 № 248-КЗ "О ветеринарии в Приморском крае" (в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ).
В обоснование заявления указано, что согласно пункту 6 статьи 4
оспариваемого Закона края одним из направлений деятельности государственной ветеринарной службы Приморского края является осуществление контроля за перемещением, экспортом, импортом животных, сырья и продукции животного происхождения и иного подконтрольного груза.
Статьей 3 Закона РФ от 14.05.1993 № 4979-1 "О ветеринарии" предусмотрено, что к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится решение вопросов в области ветеринарии, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (Положение), данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе, в сфере ветеринарии.
Согласно пункту 4 Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. На территории Приморского края таким территориальным органом является управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в Приморском крае.
Для выполнения возложенных на нее функций Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору предоставлен ряд полномочий, в том числе, осуществление контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов (пункт 5.5 указанного Положения).
Таким образом, осуществление контроля за экспортом, импортом животных, сырья и продукции животного происхождения и иного подконтрольного груза, а также его перемещение транспортом отнесено к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в сфере ветеринарии, т.е. Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, и не может являться направлением деятельности государственной ветеринарной службы Приморского края.
Согласно части 3 статьи 7
оспариваемого Закона края государственный ветеринарный надзор в Приморском крае осуществляется должностными лицами, указанными в части 2 статьи 5
данного Закона, а также другими лицами в порядке, определяемом в соответствии с федеральным законодательством.
Частью 2 статьи 5
оспариваемого Закона края к таким должностным лицам отнесены руководитель уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти Приморского края - главный государственный ветеринарный инспектор Приморского края и начальники краевых государственных ветеринарных учреждений края.
Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" установлено, что государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти.
Таким образом, осуществление государственного ветеринарного надзора относится к компетенции уполномоченных органов государственной власти, в том числе, управления ветеринарии Приморского края как органа исполнительной власти Приморского края, уполномоченного в области ветеринарии, и не может осуществляться начальниками краевых государственных ветеринарных учреждений Приморского края.
С учетом указанного прокурор просил признать пункт 6 статьи 4
, часть 3 статьи 7
Закона Приморского края от 11.05.2005 № 248-КЗ "О ветеринарии в Приморском крае" (в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ) недействующими и не подлежащими применению со дня принятия, обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о решении суда в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края".
В суде участвующий в деле прокурор заявление прокурора края поддержал по тем же основаниям, уточнив требования в части оспаривания части 3 статьи 7
Закона Приморского края "О ветеринарии в Приморском крае": просил признать данную норму недействующей и не подлежащей применению со дня вступления в силу Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ, т.е. с 01.05.2009.
Представитель Законодательного Собрания Приморского края с заявлением прокурора края не согласился. Полагает, что оснований для его удовлетворения не имеется в связи со следующим.
В заявлении прокурора в качестве основного довода приводятся нормы постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору", тогда как согласно статье 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законы субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, должны соответствовать федеральным законам.
Статьей 1 Закона РФ "О ветеринарии" к основным задачам ветеринарии в РФ отнесена охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных. Задачи в области ветеринарии в Российской Федерации осуществляют федеральные органы исполнительной власти в области ветеринарии во взаимодействии с ветеринарными службами других федеральных органов исполнительной власти и государственными ветеринарными службами субъектов Российской Федерации.
Кроме того, частью 2 статьи 5 Закона РФ "О ветеринарии" установлена система государственной ветеринарной службы РФ, которая наряду с другими органами включает в себя уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения. Этой же статьей к задачам государственной ветеринарной службы РФ отнесено предупреждение и ликвидация заразных и массовых незаразных болезней животных, защита населения от болезней, общих для человека и животных, а также охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных.
Статьей 8 Закона РФ "О ветеринарии" государственный ветеринарный надзор определен как деятельность государственных ветеринарных инспекторов, он направлен на организацию противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по предупреждению и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных, мероприятий по охране территории РФ от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и надзор за их выполнением.
Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 Закона РФ "О ветеринарии", в том числе главными государственными ветеринарными инспекторами субъектов РФ, а также другими лицами в порядке, определяемом положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемом Правительством РФ.
Нормативным правовым актом о государственном ветеринарном надзоре в РФ является Положение о государственном ветеринарном надзоре в РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 № 706. Его пунктом 2 установлено, что органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы РФ, в том числе управления ветеринарии в составе органов исполнительной власти субъектов РФ, станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории субъектов РФ, районов и городов.
Пунктом 3 Положения определено, что государственный ветеринарный надзор в числе иных должностных лиц Государственной ветеринарной службы РФ осуществляется главными государственными ветеринарными инспекторами республик, начальниками управлений (отделов) ветеринарии администраций районов и городов - главными государственными ветеринарными инспекторами районов, городов, начальниками краевых, областных и городских станций по борьбе с болезнями животных, ветеринарных лабораторий - заместителями главных государственных ветеринарных инспекторов краев, областей и городов.
Пункт 5 этого Положения предусматривает, что ветеринарный надзор осуществляется на железнодорожных и автомобильных вокзалах, станциях, морских и речных портах, аэропортах и аэродромах, иных специально оборудованных местах для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, животных и продуктов животноводства.
В связи с этим полагает, что полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору не являются исключительными полномочиями Российской Федерации в области ветеринарии, а оспариваемые нормы Закона
края правомерно представляют собой направления деятельности государственной ветеринарной службы Приморского края.
Считает довод прокурора о том, что государственный ветеринарный надзор не может осуществляться начальниками государственных ветеринарных учреждений Приморского края не основанным на законе, поскольку в силу части 1 статьи 5 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности осуществляется в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Это же следует из части 4 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".
Обратил внимание суда на письмо Генеральной прокуратуры РФ в адрес первого заместителя Правительства РФ о наличии неопределенности правового регулирования в области ветеринарии и необходимости ее устранения, а также на внесенный в Государственную Думу РФ проект Федерального закона, предполагающий внесение изменений в законодательство о ветеринарии, а также в Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ, который призван решить проблемы в правовом регулировании в данной области.
Выслушав прокурора, представителя Законодательного Собрания Приморского края, исследовав материалы дела, суд пришел к выводу о частичном удовлетворении заявления прокурора.
Оспариваемый прокурором в части Закон
Приморского края "О ветеринарии в Приморском крае" от 11.05.2005 № 248-КЗ в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ обнародован в установленном порядке, его первоначальный текст опубликован в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" № 95, 18.05.2005, изменения к нему - 19.06.2006 в № 133.
Предметом оспаривания являются положения пункта 6 статьи 4
и части 3 статьи 7
Закона края.
Пунктом 6 статьи 4
Закона края установлено, что основным направлением деятельности государственной ветеринарной службы Приморского края является контроль за перемещением, экспортом, импортом животных, сырья и продукции животного происхождения и иного подконтрольного груза.
Суд полагает, что данное законоположение противоречит нормам федерального законодательства, регулирующего вопросы ветеринарии.
Статьей 3 Закона РФ "О ветеринарии" в редакции последующих Федеральных законов, которой разграничены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к полномочиям субъекта Российской Федерации контроль за перемещением, экспортом, импортом животных, сырья и продукции животного происхождения и иного подконтрольного груза прямо не отнесен.
В силу последнего абзаца данной статьи к полномочиям субъекта Российской Федерации относится решение иных (помимо прямо обозначенных в статье) вопросов в области ветеринарии, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
В связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному контролю и надзору (абзац 8 пункт 13).
К ее полномочиям как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, постановлением Правительства РФ от 08.04.2004 № 201 с последующими изменениями "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" отнесены вопросы организации и осуществления надзора на государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности (подпункт "г" пункта 6).
Пунктом 5.5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327, к полномочиям данной службы отнесено осуществление контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов.
В силу названных норм федерального законодательства такие полномочия как контроль за перемещением, экспортом, импортом животных, сырья и продукции животного происхождения и иного подконтрольного груза находятся в ведении федерального исполнительного органа власти в сфере ветеринарии, а потому к полномочиям субъекта Российской Федерации не относятся.
Суд не может согласиться с доводами представителя Законодательного Собрания о недопустимости проверки оспариваемого Закона
Приморского края на соответствие положениям постановления Правительства РФ.
Указанные постановления органа исполнительной власти Российской Федерации, принятые по предмету совместного ведения, имеют большую юридическую силу по отношению к Закону субъекта Российской Федерации.
Таким образом, поскольку пункт 6 статьи 4
Закона Приморского края "О ветеринарии в Приморском крае" противоречит федеральному законодательству, Закон
края в данной части подлежит признанию недействующим, а заявление прокурора Приморского края в данной части как обоснованное - удовлетворению.
Вместе с тем, поскольку Закон
Приморского края в указанной части применялся до вынесения решения суда и на его основании были реализованы права граждан и организаций, суд полагает возможным признать его недействующим в данной части со дня вступления решения в законную силу.
В соответствии с частью 3 статьи 7
Закона Приморского края "О ветеринарии в Приморском крае" государственный ветеринарный надзор в Приморском крае осуществляется должностными лицами, указанными в части 2 статьи 5
настоящего Закона, а также другими лицами в порядке, определяемом в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно части 2 статьи 5
Закона края такими должностными лицами являются руководитель уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти Приморского края - главный государственный ветеринарный инспектор Приморского края и начальники краевых государственных ветеринарных учреждений.
Прокурор просит признать часть 3 статьи 7
Закона края недействующей, ссылаясь на то, что она в нарушение положения части 1 статьи 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" о том, что государственный контроль (надзор) представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти, наделяет полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора начальников краевых государственных ветеринарных учреждений.
Суд не ставит под сомнение доводы прокурора, основанные на ст. 120 Гражданского кодекса РФ и постановлении
Губернатора Приморского края от 27.06.2007 № 120-пг "Об утверждении структуры органов исполнительной власти Приморского края", о том, что краевые государственные учреждения ветеринарии не являются органами исполнительной власти Приморского края.
Вместе с тем, при разрешении спора суд не может не учитывать, что действующее федеральное законодательство в области ветеринарии, которое имеет специальный по отношению к Федеральному закону от 26.12.2006 № 294-ФЗ характер, наделяет начальников краевых государственных ветеринарных учреждений полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора.
Так, согласно пункту 2 статьи 5 Закона РФ "О ветеринарии" система государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя в субъектах Российской Федерации уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения.
Статья 8 названного Закона РФ устанавливает, что государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 настоящего Закона, а также другими лицами в порядке, определяемом положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемым Правительством РФ.
Такой порядок определен Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 № 706 (в редакции от 16.04.2001 № 295).
Его пунктом 2 определены органы государственного ветеринарного надзора, куда включены и учреждения государственной ветеринарной службы РФ, в том числе станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории субъектов РФ, районов и городов.
Пункт 3 этого Положения устанавливает перечень должностных лиц, осуществляющих государственный ветеринарный надзор, к которым отнесены и начальники краевых, областных и городских станций по борьбе с болезнями животных, ветеринарных лабораторий (на территории Приморского края - КГУ "Приморская ветеринарная служба").
Указанные пункты Положения согласуются со статьей 9 Закона РФ "О ветеринарии", которой определен перечень государственных ветеринарных инспекторов, их заместителей и других лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного надзора.
Прокурор не отрицает, что в силу указанных норм федерального законодательства, которые являются действующими, краевые государственные учреждения ветеринарии включены в сложившуюся систему государственной ветеринарной службы Российской Федерации и осуществляют на территории Приморского края государственный ветеринарный надзор.
Какие-либо изменения в указанные нормативные акты федерального уровня в области ветеринарии в связи с принятием 26.12.2008 Федерального закона № 294-ФЗ не вносились. Между тем, после принятия Федерального закона № 294-ФЗ, который является законом общего действия, редакция Закона РФ "О ветеринарии" специального действия подверглась изменению более поздним законом - Федеральным законом от 30.12.2008 № 313-ФЗ.
Таким образом, до настоящего времени федеральным законодательством в области ветеринарии краевые государственные учреждения ветеринарии включены в систему государственной ветеринарной службы субъекта Российской Федерации и их начальники как должностные лица наделены полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора.
Ссылка прокурора на часть 3 статьи 27 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ предполагает проверку положений федерального законодательства в области ветеринарии на соответствие этому Федеральному закону, что в компетенцию суда, рассматривающего настоящее дело, не входит.
Суд принимает во внимание доводы представителя Законодательного Собрания Приморского края о том, что на устранение имеющейся неопределенности в области ветеринарного законодательства (в том числе, в отношении лиц, уполномоченных осуществлять ветеринарный надзор) направлен внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект № 362702 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере ветеринарии". Как следует из данного проекта Федерального закона, он предполагает отнесение ветеринарного надзора к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, его статья 4 предусматривает вступление Закона в силу с 1 января 2011 г.
Поскольку действующему федеральному законодательству в области ветеринарии оспариваемые прокурором положения части 3 статьи 7
Закона края не противоречат, суд считает, что до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство в области ветеринарии достаточных оснований для признания указанной нормы
Закона края противоречащей федеральному закону и недействующей не имеется.
Прокурору в данной части требований надлежит отказать.
На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 194, 197, 198, 252, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Приморского края удовлетворить в части.
Пункт 6 статьи 4
Закона Приморского края от 11.05.2005 № 248-КЗ "О ветеринарии в Приморском крае" (в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ) признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения в законную силу.
В удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 7
Закона Приморского края от 11.05.2005 № 248-КЗ "О ветеринарии в Приморском крае" (в редакции Закона Приморского края от 13.06.2006 № 372-КЗ) отказать.
Обязать Законодательное Собрание Приморского края опубликовать сообщение о решении суда после вступления его в законную силу в издании "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края".
Решение может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы или кассационного представления через Приморский краевой суд в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Судья
Т.П.НУЖДЕНКО
