УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 21 сентября 2010 г. по делу № 03-03/16-10
Решение изготовлено в полном объеме 5 октября 2010 года.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дела № 03-03/16-10 о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии - заместитель руководителя управления Паутов И.Г., члены Комиссии - начальник отдела антимонопольного контроля Гаев М.В., заместитель начальника отдела антимонопольного контроля Антонова М.В., главный специалист-эксперт отдела антимонопольного контроля Плотникова О.Н.,
рассмотрев дело № 03-03/16-10 о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденное в отношении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), расположенного по адресу: 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, по признакам нарушения части 1 статьи 17, части 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
установила:
в Ярославское УФАС России поступила жалоба открытого акционерного общества "Страховая группа "Адмирал" (далее - ОАО "СГ "Адмирал", вх. № 6314 от 02.11.2009) о нарушениях ОАО "РЖД" в лице филиала "Северная железная дорога" требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) при проведении открытого конкурса на право заключения договора страхования КАСКО, договора и полисов ОСАГО.
По мнению ОАО "СГ "Адмирал", проведение конкурса на условиях, изложенных в конкурсной документации, повлечет нарушение действующего законодательства по следующим основаниям.
Предметом конкурса является выбор исполнителя на право заключения договора страхования КАСКО, договора и полисов ОСАГО, при этом заказчик конкурса объединил в один лот два различных вида страхования (КАСКО - страхование имущества, ОСАГО - страхование гражданской ответственности), на которые требуются отдельные разрешения.
Объединяя два вида страхования в один лот, Заказчик конкурса создает ситуацию, при которой участником конкурса может быть только лицо, имеющее лицензии по обоим видам страхования, чем ограничивает права страховых организаций, имеющих лицензию на один вид страхования, на участие в открытом конкурсе, их количество, а соответственно, и конкуренцию.
В конкурсной документации не установлена и не указана в извещении о проведении конкурса начальная (максимальная) цена договора (в денежном выражении); отсутствуют сведения о каждом транспортном средстве, необходимые для расчета страховой премии; объединены критерии оценки заявок по двум различным видам страхования, что недопустимо.
ОАО "РЖД" в лице Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" свою вину в совершении указанных нарушений не признало.
Позиция Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" изложена в письме № 5-НЮ-12/7161 от 26.11.2009.
В соответствии с Законом о размещении заказов при проведении торгов заказчик вправе самостоятельно определить (указать) предмет торгов, исходя из необходимости наиболее полного удовлетворения его потребностей в тех или иных услугах.
Законодательством Российской Федерации не установлен запрет на выбор единого страховщика для оказания услуг по страхованию.
Включение в состав одного лота права заключения договора страхования КАСКО, договора и полисов ОСАГО наиболее полно обеспечивает покрытие страховых рисков ОАО "РЖД", связанных с парком автотранспорта и его эксплуатации, а также защиту законных интересов компании. Указанный подход объясняется связанностью данных видов услуг между собой, поскольку оба вида страхования имеют отношение к одной и той же области страхования - эксплуатации автомобильного транспорта, технологически и функционально связаны между собой.
По мнению "Северной железной дороги" - филиала ОАО "РЖД", Закон о размещении заказов не устанавливает обязанность указывать начальную (максимальную) цену в рублевом эквиваленте.
ОАО "РЖД" не считает обязательным при закупке услуг страхования ОСАГО указывать конкретные сведения о транспортных средствах.
Формирование критериев оценки осуществляется заказчиком конкурса по собственному усмотрению и преследует цель выбора участника размещения заказа, способного оказать услуги, являющиеся предметом конкурса, качественно и надлежащим образом. Условием данного конкурса являлось то, что участники размещения заказа обязаны предложить единый страховой тариф, ориентируясь на начальную (максимальную) цену договора, для всех транспортных средств, подлежащих страхованию по КАСКО, не подлежащий изменению в течение всего срока оказания услуг. Таким образом, по мнению Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД", размер страхового тарифа будет приблизительной, средней величиной, а не являться результатом математических расчетов, основанных на конкретных характеристиках автомобилей.
Принимая решение, Комиссия исходит из следующего.
Основным видом деятельности ОАО "Российские железные дороги" является осуществление железнодорожных перевозок.
Статьей 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях) определено, что субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
В силу требований статьи 4 Закона о естественных монополиях железнодорожные перевозки являются сферой деятельности субъекта естественной монополии. Таким образом, ОАО "РЖД" является субъектом естественной монополии.
В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что все транспортные средства, подлежавшие страхованию (по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств от 07.12.2009 № НЮ-795 и дополнительному соглашению к нему № 1/НЮ-67 от 18.03.2010), используются структурными подразделениями Северной железной дороги в целях осуществления задач по своевременному и качественному обеспечению потребностей государства, юридических и физических лиц в железнодорожных перевозках и связанных с ними работах и услугах, т.е. связаны с естественно-монопольной деятельностью.
Частью 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции на субъектов естественных монополий возложена обязанность осуществлять отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в строгом соответствии с положениями федерального закона о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд для оказания финансовых услуг, в том числе услуг по страхованию имущества и страхованию ответственности.
В соответствии с конкурсной документацией предметом конкурса является выбор исполнителя на право заключения договора страхования КАСКО, договора и полисов ОСАГО автомобильного парка Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" на период с ноября 2009 года по ноябрь 2012 года.
Заказчик конкурса не разделяет предмет конкурса на лоты по каждому виду страхования отдельно (КАСКО, ОСАГО), а объединил в один лот два различных вида страхования (КАСКО - добровольное страхование имущества, ОСАГО - обязательное страхование гражданской ответственности), для которых требуются отдельные разрешения (лицензии). Законодательно предусмотрено право хозяйствующих субъектов, действующих на рынке страховых услуг, заниматься одним видом страхования (только КАСКО, либо только ОСАГО).
Согласно пункту 2 Положения о порядке расчета страховщиками нормативного соотношения активов и принятых ими страховых обязательств, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 02.11.2001 № 90н, под нормативным соотношением между активами страховщика и принятыми им страховыми обязательствами понимается величина, в пределах которой страховщик, исходя из специфики заключенных им договоров и объема принятых страховых обязательств, должен обладать собственным капиталом, свободным от любых будущих обязательств, за исключением прав требования учредителей, уменьшенным на величину нематериальных активов и дебиторской задолженности, сроки погашения которой истекли.
В случае осуществления деятельности одновременно по двум видам страхования (КАСКО и ОСАГО) страховая компания берет на себя более высокие страховые обязательства, чем при одном виде страхования.
Более того, для получения разрешения на право заниматься другим видом страхования страховая компания должна задействовать административный ресурс: подготовить соответствующий пакет документов, направить документы в "Росстрахнадзор" для проверки и оценки и только потом может получить разрешение. Все это сопряжено с дополнительными материальными и финансовыми затратами, привлечением трудовых ресурсов и т.п., т.е. накладывает на страховые компании определенные обременения.
Объединяя в один лот два различных вида страхования, Заказчик конкурса тем самым значительно сузил круг страховых компаний, которые могли бы участвовать в конкурсе на право заключения договоров по отдельным видам страхования (либо только КАСКО, либо только ОСАГО). В результате этого конкурсные заявки подали только три страховые компании (ОАО "ЖАСО", ООО "Росгосстрах-Центр", ОАО "Военно-страховая компания"), в то время как на рынке оказания страховых услуг в Российской Федерации действуют не менее двадцати страховых компаний, положительно зарекомендовавших себя.
Таким образом, действия ОАО "РЖД" в лице "Северной железной дороги" - филиала ОАО "РЖД" по объединению в одном лоте двух разных вида страхования привели к ограничению конкуренции, что запрещено частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
В Законе о размещении заказов установлена процедура проведения открытого конкурса, которой должен следовать хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность в условиях естественной монополии.
В конкурсной документации ОАО "РЖД" ("Северной железной дороги" - филиала ОАО "РЖД") выявлены нарушения требований, установленных Законом о размещении заказа.
Так, пунктом 1.1.8 конкурсной документации установлено, что начальная (максимальная) цена договора (размер тарифа, уплачиваемого Заказчиком по договору страхования КАСКО) составляет: 3,95% от страховой стоимости транспортного средства в год. Расчет страховой премии по ОСАГО производится строго в соответствии с тарифами и правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Согласно п. 1.1.9 конкурсной документации начальная (максимальная) цена договора (размер тарифа, уплачиваемого Заказчиком по договору страхования КАСКО) формируется исходя из общего объема передаваемых на страхование автомобилей, а также с учетом фактических размеров применяемых в настоящее время страховых тарифов.
В соответствии с пунктом 7 части 4 статьи 21 Закона о размещении заказов в извещении о проведении открытого конкурса должна быть указана начальная (максимальная) цена контракта.
Пунктом 4.1 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов определено, что конкурсная документация должна содержать начальную (максимальную) цену контракта.
Согласно части 3 статьи 29 указанного закона при заключении государственного или муниципального контракта цена такого контракта не может превышать начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), указанную в извещении о проведении открытого конкурса.
Из этого следует, что законодатель предусмотрел обязательное указание в извещении о проведении конкурса, конкурсной документации начальной цены контракта, а также обязательность условия о ее непревышении в предложении участника размещения заказа.
В соответствии с частью 4 статьи 28 Закона о размещении заказов для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки по цене контракта и иным критериям, указанным в конкурсной документации.
Следовательно, цена контракта является обязательным критерием оценки заявок участников конкурса. Под ценой следует понимать денежное выражение, в рублевом эквиваленте, стоимости единицы товара. Цена - экономическая категория, означающая количество денег, за которое продавец согласен продать, а покупатель готов купить единицу товара.
Часть 3 статьи 29 Закона о размещении заказов предусматривает, что при заключении государственного или муниципального контракта цена такого контракта не может превышать начальную (максимальную) цену контракта (цену лота), указанную в извещении о проведении открытого конкурса.
Как предусмотрено частью 4.1 статьи 9 Закона о размещении заказов, цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. Оплата поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг осуществляется по цене, установленной государственным или муниципальным контрактом.
Частью 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.
При этом согласно части 1 статьи 317 Гражданского кодекса Российской Федерации денежные обязательства должны быть выражены в рублях.
В нарушение требований пункта 7 части 4 статьи 21, пункта 4.1 части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов в извещении о проведении открытого конкурса и конкурсной документации не указана начальная цена контракта.
Далее, согласно конкурсной документации (пункт 4.2.1 конкурсной документации, пункты 2.1, 2.2 приложения № 5 к конкурсной документации "Проект договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств") "страхованию подлежит весь парк служебных автомобилей Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" в количестве не более 2000 единиц с условием допуска неограниченного числа водителей к управлению данными транспортными средствами.
Страхование осуществляется по каждому транспортному средству на основании письменного заявления Страхователя, составленного по установленной законодательством Российской Федерации форме. Перечень транспортных средств, в отношении которых осуществляется обязательное страхование по настоящему договору, предусмотрен в приложении № 2, являющемся неотъемлемой частью настоящего договора".
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 25.04.2002 № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" (далее - Закон об ОСАГО) страховые тарифы состоят из базовых ставок и коэффициентов. Страховые премии по договорам обязательного страхования рассчитываются как произведение базовых ставок и коэффициентов страховых тарифов.
Базовые ставки страховых тарифов устанавливаются в зависимости от технических характеристик, конструктивных особенностей и назначения транспортных средств.
Коэффициенты, входящие в состав страховых тарифов, устанавливаются в зависимости от территории преимущественного использования транспортного средства, которая определяется для юридических лиц - по месту регистрации транспортного средства; наличия или отсутствия страховых выплат, произведенных страховщиками в предшествующие периоды при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев данного транспортного средства; технических характеристик транспортных средств; сезонного использования транспортных средств; иных существенно влияющих на величину страхового риска обстоятельств.
Без предоставления Заказчиком необходимых в соответствии с требованиями законодательства сведений о каждом транспортном средстве невозможно произвести расчет размера страховой премии.
Таким образом, законодательством установлена обязанность предоставления страхователем исчерпывающих сведений о транспортных средствах, предусмотренных статьей 15 Закона об ОСАГО, необходимых для расчета размера страховой премии. Страховщик, в свою очередь, имеет право запрашивать у страхователя для расчета размера страховой премии вышеуказанные сведения о транспортных средствах, подлежащих страхованию.
В случае непредоставления Заказчиком конкурса сведений о транспортных средствах произвести расчет размера страховой премии в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 739 от 08.12.2005 "Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структуры и порядка применения страховщиками при определении страховой премии" невозможно.
Относительно транспортных средств, подлежащих страхованию по КАСКО, заказчиком конкурса указано следующее: "Страхованию КАСКО подлежат автомобили представительского класса, иностранного производства, в том числе те, чье производство налажено на территории Российской Федерации (иностранный бренд), в количестве не более 25 (двадцать пять) единиц. Стоимость автомобилей - от 400000 рублей до 2500000 рублей. Год выпуска автомобилей - с 1993 г. по 2008 г. Место регистрации автомобилей - город Ярославль.
Согласно части 1 статьи 944 Гражданского кодекса РФ: "При заключении договора страхования страхователь обязан сообщить страховщику известные страхователю обстоятельства, имеющие существенное значение для определения вероятности наступления страхового случая и размера возможных убытков от его наступления (страхового риска), если эти обстоятельства не известны и не должны быть известны страховщику.
Существенными признаются во всяком случае обстоятельства, определенно оговоренные страховщиком в стандартной форме договора страхования (страхового полиса) или в его письменном запросе".
В связи с чем заявителем ООО "СГ "Адмирал" в адрес заказчика конкурса был направлен запрос о разъяснении положений конкурсной документации и внесении в нее изменений в части указания в ней необходимых для расчета размера страховой премии сведений о транспортных средствах, в частности, указания марки/модели, года выпуска, стоимости каждого транспортного средства на дату заключения договора страхования. Представить необходимые сведения по запросу ОАО "СГ "Адмирал" (письмо от 20.10.2009 исх. № 1965-09) Заказчик конкурса отказался (письмо от 22.10.2009 исх. № РКЗ-1269).
В соответствии со статьей 11 Закона о страховании законодателем определена зависимость страхового тарифа от страховой суммы, объекта страхования и характера страхового риска.
Сведения, характеризующие автомобили, подлежащие страхованию, в конкурсной документации изложены достаточно неопределенно и не позволяют рассчитать страховой риск, а соответственно, и предложить участникам размещения заказа размер страхового тарифа в соответствии с принимаемым на страхование риском. Следовательно, без наличия сведений об объекте страхования, страховой суммы и страховом риске предложение страхового тарифа невозможно.
В соответствии с частью 2 статьи 22 Закона о размещении заказов конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.
Указанная норма Закона о размещении заказа предусматривает предоставление заказчиком в конкурсной документации необходимого для определения соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика объема сведений.
Однако сведений о транспортных средствах, помимо указанных в конкурсной документации, Заказчиком представлено не было.
На заседании Комиссии выяснилось, до октября 2009, как пояснили представители ответчика, выбор страховых компаний осуществлялся централизованно открытым акционерным обществом "Российские железные дороги". В числе страховых компаний, с кем ранее были заключены договоры страхования по КАСКО и по ОСАГО, были и те страховые компании (ОАО "ЖАСО", ООО "Росгосстрах-Центр", ОАО "Военно-страховая компания"), которые подали заявки и принимали участие в рассматриваемом конкурсе. Поэтому есть основания полагать, что данные страховые компании обладали всеми необходимыми сведениями, чтобы сформулировать свои конкурсные заявки, тем самым имея преимущества перед ОАО "Страховая группа "Адмирал", которое такими сведениями не располагало.
В нарушение требований части 2 статьи 22 Закона о размещении заказов Заказчик не установил обязательных для расчета размера страховой премии сведений, обязанность установления (предоставления) которых возложена на Страхователя статьей 15 Закона об ОСАГО, а также частью 1 статьи 944 Гражданского кодекса РФ.
По мнению антимонопольного органа, указанные в конкурсной документации критерии оценки заявок также содержат нарушения Закона о размещении заказа.
Как видно из конкурсной документации, критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе объединены по разным видам страхования, что недопустимо.
Так, по критерию оценки "Цена договора" (значимость 50%) по КАСКО оценивается размер страхового тарифа (в %), а по ОСАГО - размер страховой премии (в рублях). Непредоставление заказчиком конкурса (страхователем) исчерпывающих сведений о транспортных средствах, предусмотренных статьей 15 Закона об ОСАГО, необходимых для расчета размера страховой премии, рассчитать страховую премию невозможно и, следовательно, оценить заявку по критерию "Цена договора" в этой части также невозможно.
По критерию оценки "Качество услуг и квалификация Участника конкурса" (значимость 20%) объединены критерии по оценке заявок участников конкурса по КАСКО и по ОСАГО, что предполагает включение качественных критериев в качестве дополнительных предложений в текст контрактов по двум (обоим) указанным видам страхования, что является недопустимым, т.к. не все обязанности страховщика по КАСКО относятся к обязанностям страховщика по ОСАГО, и наоборот.
По критерию оценки "Сроки оказания услуг" (значимость 30%) подкритериями являются: срок перечисления страхового возмещения со дня получения полного пакета необходимых документов, срок выдачи направления транспортного средства на восстановительный ремонт со дня получения полного пакета необходимых документов". По содержанию и по сути данные подкритерии являются качественными характеристиками оказываемых услуг, а не критерием срока оказания услуг, т.к. при оказании услуг по страхованию сроком оказания услуг является срок действия договора страхования, во время срока действия которого страховщик несет ответственность по выплате страхового возмещения при наступлении страхового случая.
В соответствии с частью 6 статьи 28 Закона о размещении заказов значимость функциональных (потребительских свойств) или качественных характеристик товара, а также критерии, определяющие качество работ, услуг и (или) квалификацию участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг не может составлять более двадцати процентов.
В связи с тем, что подкритерии 3.1 "Срок перечисления страхового возмещения со дня получения полного пакета необходимых документов, в рабочих днях" и 3.2 "Срок выдачи направления транспортного средства на восстановительный ремонт со дня получения полного пакета необходимых документов, в рабочих днях" характеризуют качество оказываемых услуг по страхованию, то значимость качественных критериев в сумме составляет более 20%, что является нарушением требований части 6 статьи 28 Закона о размещении заказа.
Несоблюдение открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" - филиалом открытого акционерного общества "Российские железные дороги" требований Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" при проведении открытого конкурса № 95 на право заключения договора страхования КАСКО, договора и полисов ОСАГО образуют состав нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 18 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции",
решила:
1. Признать открытое акционерное общество "Российские железные дороги" ("Северная железная дорога" - филиал открытого акционерного общества "Российские железные дороги") нарушившим часть 1 статьи 17, часть 1 статьи 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
2. Выдать хозяйствующему субъекту - открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" ("Северная железная дорога" - филиал открытого акционерного общества "Российские железные дороги") предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
3. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 14.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Председатель Комиссии
И.Г.ПАУТОВ
Члены Комиссии
М.В.ГАЕВ
О.Н.ПЛОТНИКОВА
М.В.АНТОНОВА
