САМАРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 12 января 2010 года
Самарский областной суд в составе:
председательствующего Рощиной Т.З.,
при секретаре Рощектаевой О.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Самарской области о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 2
Закона Самарской области от 28 декабря 2004 г. № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий",
установил:
Прокурор Самарской области обратился в суд с заявлением (с учетом уточнения требований) о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей части 3 статьи 2
Закона Самарской области от 28 декабря 2004 г. № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий".
В обоснование заявления указал, что Самарской Губернской Думой принят Закон
Самарской области от 28.12.2004 № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" (далее - Закон № 169-ГД), который был опубликован в газете "Волжская коммуна" № 4<...>.04.
Частью 3 статьи 2
Закона № 169-ГД установлено, что меры социальной поддержки, предусмотренные настоящим Законом и предоставляемые в натуральной форме, а также в виде ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляются ветеранам Великой Отечественной войны - труженикам тыла, ветеранам труда, гражданам, приравненным к ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, получающим ежемесячные денежные выплаты, установленные настоящим Законом.
Данное положение
не соответствует федеральному законодательству, нарушает права граждан.
В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
В соответствии с преамбулой Федерального закона от 28.12.2004 № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств; не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Нормы настоящего Федерального закона должны реализоваться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Согласно ч. 2 ст. 153 указанного Федерального закона при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
При принятии Закона
Самарской области от 28.12.2004 № 169-ГД законодатель действие данного принципа не предусмотрел.
Оспариваемая норма
регионального Закона исключает предоставление мер социальной поддержки льготникам, одновременно имеющим статус федерального и регионального льготополучателя по одному основанию, которые выбрали получение единовременной денежной выплаты из федерального бюджета.
Для лиц, получающих ЕДВ в соответствии с федеральным законодательством, исключена возможность получения мер социальной поддержки, не предоставляемых по федеральным законам, но предусмотренных Законом
Самарской области от 28.12.2004 № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий".
Норма ч. 3 ст. 2
Закона Самарской области от 28.12.2004 № 169-ГД ставит в зависимость получение указанных мер социальной поддержки, предусмотренных настоящим Законом и предоставляемых в натуральной форме, а также в виде ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, категорией лиц, указанной в Законе, от получения ежемесячных денежных выплат по настоящему Закону.
В соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ "О ветеранах" при наличии у ветерана права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Федеральное законодательство ограничений права выбора ветераном оснований социальной поддержки не содержит, тогда как оспариваемая норма Закона
Самарской области № 169-ГД ограничивает право ветеранов и иных предусмотренных законом лиц на получение мер социальной поддержки по данному региональному Закону в связи с получением ЕДВ из средств бюджета области.
В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Ч.А. заявленные требования поддержала.
Представители заинтересованного лица П.С., К.О.Н., Н.Н.Б. просили в удовлетворении заявления отказать по основаниям, изложенным в письменном отзыве.
Выслушав стороны, исследовав материалы суда, суд полагает заявление подлежащим удовлетворению.
Судом установлено, что 28 декабря 2004 года Самарской Губернской Думой принят Закон
Самарской области № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" (далее - Закон № 169-ГД).
Закон
официально опубликован в газете "Волжская коммуна" № 4<...>.
Статья 2
названного Закона имела следующую редакцию:
"1. Меры социальной поддержки, установленные настоящим Законом, распространяются на граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категории лиц, указанных в частях 1
, 3 статьи 1
настоящего Закона, проживающих на территории Самарской области, и являются расходными обязательствами Самарской области.
2. При наличии у лиц, указанных в статье 1
настоящего Закона, права на получение одних и тех же видов социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по их выбору.".
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: статья 2 Закона № 169-ГД дополнена частью 3 Законом
Самарской области от 05.07.2005 № 141-ГД. Позже Законом
Самарской области от 30.12.2005 № 249-ГД были внесены изменения в часть 3 статьи 2 Закона № 169-ГД.
Законом
Самарской области от 30.12.2005 № 249-ГД статья 2
Закона № 169-ГД дополнена третьей частью следующего содержания:
"3. Меры социальной поддержки, предусмотренные настоящим Законом и предоставляемые в натуральной форме, а также в виде ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляются ветеранам Великой Отечественной войны - труженикам тыла, ветеранам труда, гражданам, приравненным к ветеранам труда, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, получающим ежемесячные денежные выплаты, установленные настоящим Законом.".
Установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что процедура принятия и официального опубликования оспариваемого Закона
была соблюдена.
Согласно подп. "ж" ст. 72, ст. 76 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, принимаемые по ним законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в указанный выше Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах" также были внесены изменения, в частности статьей 22 Закона определено, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, с 1 января 2005 года федеральным законодательством не предусматриваются конкретные меры социальной поддержки ветеранов труда, этот вопрос отнесен к компетенции субъектов Российской Федерации.
В силу положений пункта 3 статьи 13 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) при наличии у ветерана права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных, законодательством.
Часть 2 ст. 2
Закона Самарской области № 169-ГД, в соответствии с которой при наличии у ветеранов права на получение одних и тех же мер социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по их выбору, не противоречит статье 13 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ "О ветеранах".
По смыслу указанных правовых норм гражданин, относящийся к нескольким категориям ветеранов, предусмотренным Федеральным законом "О ветеранах", для которых этим Законом предусмотрена одинаковая форма социальной поддержки (например, в форме предоставления скидки при оплате жилого помещения), такая форма (мера) социальной поддержки предоставляется только по одному из оснований.
В то же время суд считает, что оспариваемая норма (ч. 3 ст. 2
Закона), противоречит как ФЗ "О ветеранах", так и ч. 2 ст. 2
Закона Самарской области № 169-ГД, поскольку получение мер социальной поддержки, предусмотренных законом субъекта и предоставляемых в натуральной форме, а также в виде ежемесячных денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, лицами, указанными в Законе, ставится в зависимость от получения ежемесячных денежных выплат по Закону
Самарской области № 169-ГД.
Иначе говоря, механизм реализации мер социальной поддержки основывается на принципе разделения льготополучателей на категории "федеральных" и "региональных" и исключает получение федеральными льготополучателями мер социальной поддержки, предусмотренных законом субъекта о социальной поддержке ветеранов.
Между тем, не оспаривая довод представителя заинтересованного лица о том, что внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в отдельные законодательные акты Российской Федерации изменения направлены на совершенствование разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере предоставления мер социальной поддержки и что полномочия устанавливать меры социальной поддержки пяти категориям льготополучателей с 01.01.2005 были предоставлены субъектам РФ, суд считает не основанным на законе утверждение заинтересованного лица в письменных возражениях (л.д. 68) о том, что законодательно все льготополучатели по мерам социальной поддержки разделены на две категории - федеральные и региональные.
Реализация в оспариваемой норме данного принципа, то есть предоставление мер социальной поддержки, предоставляемых категории ветеранов, поименованных в Законе
Самарской области № 169-ГД, лишь при условии получения ими ежемесячных денежных выплат, установленных настоящим Законом, лишает ветеранов, получающих ежемесячную денежную выплату как федеральные льготополучатели, права на получение предусмотренных Законом Самарской области иных мер социальной поддержки, не предоставляемых им в соответствии с федеральным законодательством.
Например, гражданин обладает двумя статусами, дающими право на меры социальной поддержки: "ветеран военной службы" и "ветеран Великой Отечественной войны".
Как "ветеран военной службы" он имеет права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьей 22 Федерального закона "О ветеранах", в соответствии с которой меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Согласно Закону
Самарской области от 28 декабря 2004 года № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" гражданам, приравненным к ветеранам труда по состоянию на 31 декабря 2004 года, предоставляются ежемесячная денежная выплата, размер которой с 1 января 2009 года составляет 620,00 руб., и ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в 50-процентном размере от регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, установленного Правительством Самарской области, причем ЕДВ на оплату жилого помещения и коммунальных услуг назначается при условии получения ЕДВ в размере 620,00 руб.
Как "ветеран Великой Отечественной войны" гражданин имеет права и льготы, установленные статьей 17 Федерального закона "О ветеранах". Меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг данной категории граждан не предусмотрены.
Реализация оспариваемой нормы
лишает гражданина, являющегося федеральным льготополучателем, ЕДВ на оплату жилого помещения и коммунальных услуг как регионального льготополучателя, поскольку ЕДВ на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в соответствии с Законом
Самарской области от 28 декабря 2004 года N 169-ГД может быть назначена лишь при условии получения ЕДВ по названному Закону в размере 620,00 руб.
Названный пример является иллюстрацией последствий реализации оспариваемой нормы
и свидетельством противоречия данной нормы федеральному законодательству.
Суд признает обоснованной позицию заместителя министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации, изложенную в ответе на запрос депутата Государственной Думы А.С. Иванова о том, что при отсутствии специальных ограничений, предусмотренных федеральным законодательством, регулирующим вопросы предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям льготополучателей, гражданин, обладающий одновременно несколькими правовыми статусами имеет право на меры социальной поддержки соответственно каждому своему статусу (л.д. 22 - 24).
Суд считает несостоятельной ссылку представителя заинтересованного лица на правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в определении от 19 февраля 2009 г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шкилева Сергея Константиновича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 5 Закона Нижегородской области "О мерах социальной поддержки ветеранов", как неверно истолкованную.
Конституционный Суд РФ в названном определении изложил свою позицию, смысл которой сводится к тому, что меры социальной поддержки, предусмотренные законодателем субъекта РФ, предоставляются ветеранам при отсутствии у них прав на аналогичные меры социальной поддержки в соответствии с правовыми актами Российской Федерации.
В свою очередь, реализация этого принципа нашла отражение в части 2 статьи 2
Закона Самарской области № 169-ГД и не вызывает сомнений в ее обоснованности.
Оспариваемая норма
необоснованно сужает рамки применения Закона Самарской области, нарушая тем самым права и законные интересы отдельных категорий ветеранов.
Кроме того, ч. 3 ст. 2
Закона № 169-ГД противоречит и п. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, условия предоставления соответствующих льгот и выплат не могут быть ухудшены.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах суд признает заявление прокурора подлежащим удовлетворению, а оспариваемую норму
- недействующей как противоречащую федеральному законодательству.
Принимая во внимание, что до вынесения решения суда оспариваемый правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан, суд считает необходимым признать его недействующим со дня вступления решения в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194, 198, 253 ГПК РФ, суд
решил
Заявление прокурора Самарской области удовлетворить.
Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей часть 3 статьи 2
Закона Самарской области от 28 декабря 2004 г. № 169-ГД "О социальной поддержке ветеранов Великой Отечественной войны - тружеников тыла, ветеранов труда, граждан, приравненных к ветеранам труда, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий" с даты вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Самарский областной суд.
Председательствующий
Т.З.РОЩИНА
